บทความ รู้จักศาลปกครอง

 มุนินทร์ พงศาปาน

ภายหลังจากการต่อสู้กันเป็นระยะเวลายาวนานกว่า 60 ปี เป็นการต่อสู้เพื่อให้มีศาลปกครอง เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจอันไม่ชอบธรรมของรัฐ เพื่อเยียวยาความเสียหายที่เกิดแก่ประชาชนจากการกระทำของฝ่ายปกครอง การต่อสู้ทางความคิดเริ่มขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2476 และสิ้นสุดลงเมื่อ พ.ศ. 2542 โดยความริเริ่มของศาสตราจารย์ ดร.ปรีดี พนมยงค์ ผู้ซึ่งเป็นบิดาแห่งวิชากฎหมายปกครองและเป็นผู้ริเริ่มจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยความประสงค์ที่จะให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในลักษณะเดียวกับ "สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ" ของประเทศฝรั่งเศสซึ่งทำหน้าที่เป็นทั้งที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและทำหน้าที่ศาลปกครอง แต่แนวความคิดที่จะให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นศาลปกครองวินิจฉัยคดีปกครองนั้นมิได้เป็นไปตามความประสงค์ ด้วยเหตุที่ในสมัยนั้นเรามีนักกฎหมายที่มีความรู้ด้านกฎหมายปกครองน้อยมากและนักกฎหมายชั้นนำส่วนใหญ่จบการศึกษาจากประเทศอังกฤษซึ่งยังคงเห็นว่าการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีทั้งปวงควรเป็นหน้าที่ของศาลยุติธรรมแนวความคิดนี้มีอยู่นับตั้งแต่บัดนั้น แม้จวบจนปัจจุบันแนวความคิดนี้ก็ยังคงมีอยู่ เป็นความเห็นที่แตกต่างของนักกฎหมายซึ่งเป็นข้อถกเถียงกัน ต่างฝ่ายต่างก็ยกเหตุผลมาสนับสนุนแนวคิดของตน แต่เพื่อจุดมุ่งหมายเดียวกันคือ เพื่อคุ้มครอง หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ซึ่งหลักนี้มีความหมายว่า ฝ่ายปกครอง(Administration) จะกระทำการใดๆ ที่อาจมีผลกระทบต่อสิทธิ เสรีภาพหรือประโยชน์อันชอบธรรมของเอกชนได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและจะต้องกระทำการดังกล่าวภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น ผู้เขียนมีโอกาสได้รับการถ่ายทอดความรู้เกี่ยวกับกฎหมายปกครอง ซึ่งหัวใจของวิชานี้แท้จริงแล้วอยู่ที่หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองซึ่งอาจารย์ของผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของหลักดังกล่าว และผู้เขียนเห็นว่าความรู้ต่าง ๆในเรื่องนี้ ที่ผู้เขียนได้รับการถ่ายทอดมาสมควรจะถูกถ่ายทอดต่อๆ ไป แม้เพียงน้อยนิดแต่อาจจุดประกายทางความคิดให้แก่นักกฎหมายผู้มีความเพียรพยายามในการแสวงหาความรู้ใหม่ๆ ได้ไปศึกษาทำความเข้าใจในขอบเขตที่กว้างขึ้นต่อไป อันจะเป็นประโยชน์ก็ตัวท่านเองและเป็นประโยชน์ต่อประชาชนผู้ซึ่งอยู่ในฐานะด้อยกว่าฝ่ายปกครอง ก่อนที่กล่าวถึงศาลปกครองนั้น ขอให้ผู้อ่านทราบในเบื้องต้นว่า กฎหมายปกครองที่เราจะพูดถึงกันต่อไปนี้ ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ ได้ให้ความหมายว่า "บรรดากฎเกณฑ์ทางกฎหมายทั้งลายลักษณ์อักษรและไม่เป็นลายลักษณ์อักษรที่เกี่ยวข้องกับการจัดองค์การของฝ่ายปกครอง การดำเนินการของฝ่ายปกครองและการควบคุมการใช้อำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครอง" แต่เดิมวิชากฎหมายปกครองยังไม่ค่อยจะเป็นที่รู้จักกันเท่าใดในประเทศไทยศาสตราจารย์ ดร.ปรีดี พนมยงค์ ได้รับมอบหมายให้เป็นผู้สอนวิชากฎหมายปกครองเป็นครั้งแรกณ โรงเรียนกฎหมายของกระทรวงยุติธรรม พ.ศ. 2474 ดังที่กล่าวแล้วว่าหลักการที่สำคัญที่สุดของกฎหมายปกครอง คือ หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง "ฝ่ายปกครอง (Administration) จะกระทำการใดๆ ที่อาจมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพหรือประโยชน์อันชอบธรรมของเอกชนได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจและจะต้องกระทำการดังกล่าวภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น" ศาลปกครองเองก็เกิดขึ้นเพื่อคุ้มครองให้หลักการดังกล่าวเกิดขึ้นจริงได้ เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น ถ้าเราจะกล่าวกันง่ายๆ ก็คือ ฝ่ายปกครอง ซึ่งได้แก่ บรรดาพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือ หน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีอำนาจทางปกครอง เช่นอำนาจที่จะบังคับการให้เป็นไปตามคำสั่งของตนได้โดยไม่ต้องพึ่งอำนาจศาล อำนาจของฝ่ายปกครองเป็นอำนาจที่อยู่เหนือกว่าประชาชน หากไม่มีใครมาควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง ฝ่ายปกครองก็จะทำอะไรตามอำเภอใจ สิทธิเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญให้การรับรองก็ถูกทำลาย สภาวการณ์เช่นนี้เคยเกิดขึ้นในยุคที่เรามีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแต่เพียงชื่อ แต่ผู้ปกครองเป็นกลุ่มคนกลุ่มเดียวที่ใช้อำนาจรัฐเป็นยุคที่สิทธิเสรีภาพของประชาชนแทบจะไม่มีความหมายบนผืนแผ่นดิน ด้วยเหตุนี้เองจึงเป็นเหตุผลสำคัญที่ว่าเหตุใดสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) จึงได้บรรจุบทบัญญัติที่ว่าด้วยศาลปกครองลงในรัฐธรรมนูญ แม้ปัจจุบันเราจะมิได้ตกอยู่ภายใต้การปกครองแบบเผด็จการ แต่ก็ยังมีความจำเป็นอยู่เสมอที่ต้องมีกลไกในการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง เพราะตราบใดที่ฝ่ายปกครองยังมีอำนาจเหนือประชาชนตราบนั้นเราก็ยังจำเป็นต้องมีการควบคุมการใช้อำนาจอยู่นั่นเอง หลายคนอาจมีความสงสัยว่าแล้วที่ผ่านมาประเทศไทยเรามีกลไกในการคุ้มครองหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองอย่างไร กล่าวคือ องค์กรใดเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่คุ้มครองหลักการดังกล่าว ก่อนที่จะมีการจัดตั้งศาลปกครอง องค์กรที่ทำหน้าที่คุ้มครองหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (ควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง) ก็คือ ศาลยุติธรรม เช่น ในรูปแบบคล้ายคลึงกับอังกฤษ และสหรัฐอเมริกา แต่เป็นที่ยอมรับกันในหมู่นักกฎหมายปกครองว่า ระบบควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองโดยศาลยุติธรรมนี้แม้จะได้ผลในระดับหนึ่งแต่ก็ยังมีข้อบกพร่องอยู่บ้าง ซึ่ง ดร.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ได้แสดงให้เห็นอยู่ 4 ประการ (โปรดดู วรพจน์ วิศรุตพิชญ์,ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับศาลปกครอง. สำนักพิมพ์วิญญูชน,2544,หน้า 71) คือ 1) การที่เอกชนร้องขอให้ศาลยุติธรรมพิพากษาว่าการกระทำทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นไปตามกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งหรือกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาซึ่งเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อใช้ในการพิพากษาคดีระหว่างเอกชนกับเอกชน ซึ่งเป็นที่ทราบกันดีว่ากระบวนการหรือขั้นตอนตามกฎหมายวิธีพิจารณาความทั้ง 2 ฉบับนี้มีความยุ่งยากและสลับซับซ้อนมาก เอกชนจำเป็นต้องมีทนายแก้ต่างให้เสมอและต้องเสียค่าใช้จ่ายในการดำเนินคดีสูง จึงเป็นการยากที่ประชาชนผู้ยากไร้สักคนหนึ่งคิดที่ดำเนินการทางศาลเพื่อให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของฝ่ายปกครอง ที่สำคัญการแสวงหาความจริงในกฎหมายวิธีพิจารณาความทั้ง 2 ฉบับดังกล่าวเน้นหนักไปในทาง"ระบบกล่าวหา" ที่ภาระการพิสูจน์ตกอยู่แก่คู่ความฝ่ายที่กล่าวอ้างกล่าวคือหากเอกชนฟ้องศาลว่าคำสั่งของฝ่ายปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมายเขาก็ย่อมมีภาระการพิสูจน์เพื่อให้ศาลเชื่อว่าคำสั่งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายทั้งที่พยานหลักฐานส่วนใหญ่อยู่ในความครอบครองของฝ่ายปกครอง จึงเป็นการยากที่ประชาชนจะไปสู้คดีกับฝ่ายปกครอง 2) มีหลายกรณีที่เอกชนไม่อาจฟ้องขอให้ศาลพิพากษาว่าการกระทำทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมายได้โดยตรง เช่น กรณีกฎที่ออกโดยฝ่ายปกครอง เช่น กฎกระทรวง หากประชาชนเห็นว่ากฎกระทรวงดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ประชาชนผู้นั้นไม่สามารถฟ้องศาลเพื่อขอให้ศาลพิพากษาว่า กฎนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายได้โดยตรง แต่ต้องรอให้ตนถูกฟ้องเป็นจำเลยในข้อหาว่าฝ่าฝืนกฎนั้นเสียก่อน จึงจะหยิบยกกฎดังกล่าวขึ้นมาให้ศาลยุติธรรมวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายเบื้องต้นว่ากฎนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ซึ่งคำวินิจฉัยของศาลก็จะมีผลผูกพันเฉพาะในคดีนั้น หากศาลตัดสินว่ากฎนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลก็จะยกฟ้องปล่อยตัวจำเลยไปแต่ศาลไม่มีอำนาจเพิกถอนกฎนั้นได้ หากมีคดีเดียวกันนี้ขึ้นศาลอีกศาลหนึ่งศาลอีกศาลนั้นก็ไม่จำเป็นต้องวินิจฉัยเหมือนศาลที่ได้วินิจฉัยไปก่อนแล้วอาจตัดสินว่ากฎนั้นชอบด้วยกฎหมายและให้ลงโทษจำเลยก็ได้ จะเห็นได้ว่าคดีข้อเท็จจริงอย่างเดียวกัน ปัญหากฎหมายอย่างเดียวกัน แต่ศาลอาจตัดสินไม่เหมือนกัน ประชาชนก็ไม่อาจได้รับความยุติธรรมที่เท่าเทียมกัน 3) ดังที่กล่าวมาแล้วในข้อ 2 แม้ศาลจะเห็นว่ากฎไม่ชอบด้วยกฎหมายศาลก็ไม่อาจเพิกถอนกฎนั้นได้ จะทำได้ก็แต่เพียงไม่นำกฎนั้นมาปรับใช้แก่คดีที่กำลังพิจารณาอยู่นั้น แล้วพิพากษาปล่อยตัวจำเลยไป ฝ่ายปกครองก็ยังอาจนำกฎนั้นมาใช้บังคับกับประชาชนได้อยู่ ประชาชนคนใดถูกกล่าวหาว่าทำผิดกฎดังกล่าวถูกดำเนินคดีทางอาญาก็ต้องอ้างว่ากฎนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายอยู่ร่ำไป ซึ่งศาลในแต่ละคดีก็อาจเห็นวินิจฉัยไม่ตรงกันก็ได้ว่ากฎนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ 4) ผู้พิพากษาของศาลยุติธรรมมีความรู้ความชำนาญในกฎหมายแพ่งและอาญา แต่ไม่มีความชำนาญในกฎหมายปกครองซึ่งหลักการของกฎหมายทั้งสองพวกดังกล่าวมีความแตกต่างกันผู้พิพากษาบางท่านอาจวินิจฉัยโดยคุ้มครองประโยชน์ของเอกชนเกินไปจนไม่คำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายปกครองก็อาจทำให้การจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองสะดุดหยุดลง ไม่เกิดความต่อเนื่อง หรือหาคำนึงถึงการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายปกครองมากเกินไปก็อาจไปมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของเอกชนได้เช่นเดียวกัน ด้วยเหตุนี้เองนักกฎหมายจึงได้มีการเสนอให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองโดยเฉพาะแทนที่ศาลยุติธรรม ศาลปกครองที่ว่านี้เป็น"ศาลชำนาญพิเศษ" กล่าวคือ มีผู้พิพากษาที่มีความรู้ความเข้าใจในกฎหมายมหาชนมีประสบการณ์เกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจ และมีวิธีพิจารณาที่เรียบง่าย ไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายมากนักแต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ทำให้เสียหายแก่การอำนวยความยุติธรรม การจัดตั้งศาลปกครอง ศาลปกครองไทย เป็นศาลตามระบบศาลคู่เป็นระบบศาลชำนาญพิเศษที่แยกต่างหากและเป็นอิสระจากระบบศาลยุติธรรมโดยสิ้นเชิงกล่าวคือมีศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุดเป็นเอกเทศและคู่ขนานกับระบบศาลยุติธรรมคู่ความที่ไม่พอใจคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นก็สามารถอุทธรณ์ไปยังศาลปกครองสูงสุด เมื่อศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาอย่างไรคดีก็ถึงที่สุดในขณะที่ศาลปกครองของอีกหลายประเทศเป็นศาลปกครองในระบบศาลเดี่ยว คือ ศาลปกครองเป็นส่วนหนึ่งของศาลยุติธรรม ซึ่งจัดให้ศาลปกครองเป็นศาลชำนาญพิเศษในลักษณะเดียวกันกับ ศาลล้มละลาย ศาลแรงงานโดยมีศาลสูงสุดเพียงศาลเดียว คือ ศาลฎีกา ประเทศที่ใช้ระบบนี้ก็ได้แก่ อังกฤษ และสหรัฐอเมริกาดังนั้นจึงเป็นที่เข้าใจกันว่าศาลปกครองของไทยเป็นศาลที่แยกออกมาต่างหากจากศาลยุติธรรมไม่เกี่ยวข้องกันและรับพิจารณาคดีคนละประเภทกัน ศาลปกครองของไทยในปัจจุบันมีเพียง 2 ชั้น คือ 1) ศาลปกครองสูงสุด 2) ศาลปกครองชั้นต้น ซึ่งได้แก่ (ก) ศาลปกครองกลาง (ข) ศาลปกครองในภูมิภาค จะเห็นได้ว่าศาลปกครองมีเพียง 2 ชั้นต่างจากระบบของศาลยุติธรรมซึ่งมี 3 ชั้น คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกาที่เป็นเช่นนี้เพราะการฟ้องคดีปกครองจะมีเงื่อนไขของการฟ้องคดีไม่ใช่ว่าเอกชนเมื่อไม่พอใจคำสั่งของศาลปกครองแล้วจะมาฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ทันทีเฉพาะบางคดีเท่านั้นที่สามารถนำมาฟ้องศาลปกครองได้ทันที แต่ในคดีอีกหลายประเภทที่ก่อนฟ้องผู้ที่จะนำคดีมาฟ้องต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขของกฎหมายเสียก่อนซึ่งจะได้กล่าวโดยสังเขปต่อไป สำหรับคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งเราสามารถนำไปฟ้องศาลปกครองได้นั้น เมื่อพิจารณา ม.9 ประกอบกับ ม.72 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองอาจจำแนกคดีปกครองได้ดังต่อไปนี้ 1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย... เช่น เราได้รับคำสั่งจากผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครให้รื้อถอนสิ่งปลูกสร้าง โดยเหตุที่ก่อสร้างไม่ถูกระเบียบ หากเราเห็นว่าเราไม่ได้รับความเป็นธรรมจากคำสั่งดังกล่าวอาจเพราะคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือถูกกลั่นแกล้งเราก็สามารถนำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ 2) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เช่น เราเขียนคำร้องขอใบอนุญาตต่างๆ ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ แต่ปรากฏว่าพนักงานเจ้าหน้าที่นั้นไม่ยอมพิจารณาคำร้องให้เราหรือพิจารณาให้แต่ล่าช้าเกินกว่าเวลาที่กฎหมายกำหนดเราก็สามารถนำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ 3) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร เช่น กรุงเทพมหานครได้เข้ามารื้อถอนอาคารสิ่งก่อสร้างที่สร้างผิดแบบ แต่ผลจากการรื้อถอนอาคารดังกล่าวอาจทำให้เศษหินอิฐปูน ตกใส่หลังคาบ้านของเราจนได้รับความเสียหาย เช่นนี้ก็ถือว่าเป็นการกระทำละเมิดของฝ่ายปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายแล้ว หรือ กรณีเจ้าหน้าที่ไม่ยอมพิจารณาคำร้องขอใบอนุญาตของเราจนทำให้เราสูญเสียประโยชน์ในทางธุรกิจไป เช่นนี้ก็ถือว่าเป็นการกระทำละเมิดสามารถนำคดีไปฟ้องศาลปกครองได้ 4) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง เช่น สัญญาสัมปทานที่เอกชนได้รับสัมปทานจากรัฐแล้วเกิดมีการโต้แย้งสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาขึ้นก็สามารถนำมาฟ้องศาลปกครองได้ 5) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด 6) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คดีประเภทนี้เป็นกรณีที่กฎหมายเขียนเผื่อไว้ในอนาคต) เพื่อให้เห็นถึงระบบการทำงานของศาลปกครองดียิ่ง ผู้เขียนจะได้หยิบยกหลักทั่วไปของวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งศาสตราจารย์ ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ ได้กล่าวถึงไว้มาขยายความเพิ่มเติมให้ผู้อ่านเข้าใจวิธีพิจารณาของศาลปกครองพอสังเขปดังต่อไปนี้ 1) ต้องมีการเยียวยาความเสียหายครบตามขั้นตอนที่กฎหมายเสียก่อนจึงมาฟ้องคดีได้ หลักนี้มาจาก ม.42 ว.2 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งกล่าวว่าในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไชความเดือดร้อนเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองนั้นจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อได้มีการดำเนินการตามชั้นตอนและวิธีการดังกล่าว ขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายที่กฎหมายกำหนดขั้นตอนไว้เฉพาะ ขึ้นอยู่กับกฎหมายแต่ละฉบับว่าจะบัญญัติไว้หรือไม่ แต่หากไม่มีการบัญญัติไว้มี กฎหมายที่บัญญัติหลักการดังกล่าวข้างต้นไว้กล่าวคือ ม.44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 กำหนดขั้นตอนการเยียวยาความเสียหายของคำสั่งทางปกครองที่มิได้ออกโดยรัฐมนตรีไว้ว่าต้องมีการอุทธรณ์คำสั่งต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งภายในกำหนดเวลาชองกฎหมายและกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดขั้นต้อนการอุทธรณ์ต่อผู้บังคับบัญชาของผู้ทำคำสั่งทางปกครองไว้ด้วย กล่าวโดยสรุปเมื่อพิจารณา ม.42 ว.2 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งฯ กับ ม.44 แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองการจะฟ้องคดีปกครองเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองที่มิได้ออกโดยรัฐมนตรีนั้นจะต้องมีการดำเนินการเยียวยาความเสียหายตามขั้นตอนที่ กฎหมายกำหนดเสียก่อนมาฟ้องดดีหากกฎหมายที่ให้อำนาจออกคำสั่งทางปกครองฉบับใดมิได้กำหนดขั้นตอนเยียวยาความเสียหายไว้ผู้ที่จะมาฟ้องคดีก็ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของ ม.44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเสียก่อนจึงจะมาฟ้องคดีเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองนั้นๆต่อศาลปกครองได้ 2) การฟ้องคดีปกครองต้องฟ้องภายในอายุความตามที่กฎหมายกำหนด การฟ้องคดีปกครองแต่ละประเภทต้องฟ้องภายในอายุความที่กฎหมายกำหนดซึ่งจะแตกต่างกันตามประเภทของคดี (ม.49-52 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง) อย่างไรก็ตามปัญหาเรื่องอายุความในคดีปกครองนั้นกฎหมายมิได้เคร่งครัดเหมือนปัญหาเรื่องอายุความในคดีแพ่งหรือคดีอาญาที่ศาลไม่อาจหยิบยกขึ้นมาว่ากล่าวเองได้ ในขณะที่คดีปกครองแม้คดีที่ฟ้องจะขาดอายุความหากศาลเห็นว่าคดีที่ฟ้องมีประโยชน์ต่อส่วนรวมหรือมีความจำเป็นศาลก็สามารถรับไว้พิจารณาได้ 3) การฟ้องคดีปกครองทำได้ง่าย อาทิ ก) การฟ้องไม่ต้องมายื่นฟ้องด้วยตนเองสามารถยื่นฟ้องทางไปรษณีย์ก็ได้ (ม.46) ข) การฟ้องไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมศาล เว้นแต่การฟ้องคดีให้ใช้เงินหรือส่งมอบทรัพย์สินที่เกิดจากการฟ้องตาม ม. 9 (3),(4) (ม.45) ค) แม้คำฟ้องจะมีรายการไม่ครบตามที่กฎหมายกำหนด หรือเขียนไม่ชัดเจนหรือไม่ถูกต้อง กฎหมายก็กำหนดให้สำนักงานศาลปกครองแนะนำให้ถูกต้อง ต่างจากคดีแพ่งคดีอาญาหากคำฟ้องมีรายการไม่ครบตามที่กฎหมายกำหนดศาลก็จะไม่รับฟ้อง หรือถึงขนาดยกฟ้องเลยทีเดียวและการนับอายุความในกรณีของคดีปกครองที่คำฟ้องไม่ถูกต้อง ก็เริ่มนับตั้งแต่แรกฟ้องแม้ฟ้องนั้นจะยังไม่ถูกต้องและต้องมีการแก้ไขก็ตาม (ม.45) ง) คดีปกครองไม่ต้องมีทนายความ ผู้เสียหายจะฟ้องคดีด้วยตนเองก็ได้หรือจะมอบอำนาจให้บุคคลตามที่กฎหมายกำหนดมาดำเนินคดีแทนก็ได้ 4) การพิจารณาในศาลปกครองเป็นการพิจารณาที่เป็นลายลักษณ์อักษร แตกต่างจากหลักการของวิธีพิจารณาความในศาลยุติธรรมที่คดีเกือบทั้งหมดต้องอาศัยวาจาคือการเบิกความในศาล และเน้นที่การสืบพยานในศาลเป็นหลักในขณะที่ศาลปกครองการที่คู่ความโต้แย้งกันในเรื่องพยานหลักฐานก็ให้ทำคำชี้แจงเป็นเป็นลายลักษณ์อักษร การเบิกความของพยานก็ทำเป็นลายลักษณ์อักษรเหตุผลก็เพราะโดยธรรมชาติของคดีปกครองที่ส่วนใหญ่ที่พิพาทกันเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง หรือกฎ เป็นกรณีที่ฝ่ายปกครองทำคำสั่งเป็นลายลักษณ์อักษรเกือบทั้งสิ้น จะพิจารณาว่าคำสั่งชอบหรือไม่ก็พิจารณาจากคำสั่งหรือกฎของฝ่ายปกครองที่เป็นลายลักษณ์อักษรนั้นรอบคอบไม่เหมือนกัน ดังนั้นในระบบของศาลปกครองจึงต้องมีระบบพิจารณาพิพากษา 2 ชั้นเพราะในข้อเท็จจริงเดียวกันนี้ผู้แถลงคดีอาจจะวินิจฉัยไปทางหนึ่งหากองค์คณะพิจารณาจะวินิจฉัยไปในทางอื่นก็ต้องมีเหตุผลที่ดีกว่า เช่น เห็นว่าผู้แถลงคดีมิได้หยิบยกข้อเท็จจริงทุกประเด็นขึ้นมาพิจารณาหรือปรับหลักกฎหมายผิด เป็นต้น ดังนี้จึงอาจกล่าวได้ว่าระบบการพิจารณาพิพากษา 2 ชั้นนี้จึงเป็นระบบที่ถ่วงดุลการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินคดีขององค์คณะพิจารณา แสดงความคิดเห็น จากบทความดังกล่าว ทำให้สามารถเข้าใจในเรื่องของกฎหมายปกครองมากยิ่งขึ้น และเป็นที่น่ายินดีในเรื่องของสิทธิเสรีภาพที่จะเกิดขึ้นได้จริงกับสังคมปัจจุบัน

 นางสาววรวรรณ รุ่งเสถียร รหัส 481757226 รปศ. 482