ตุลาคม พ.ศ.2555 Professor Varol เขียน The Military as the Guardian of Constitutional Democracy ยืนยันว่าทหารช่วยสร้างประชาธิปไตยในประเทศที่ผ่านการปกครองแบบเผด็จการมาเป็นเวลานานได้ ด้วยการใช้ปัจจัยและเงื่อนไขตามปกติของหลักการปกครองมาวิเคราะห์ และอธิบายผ่านกรณีตุรกีและโปรตุเกส แทนอียิปต์ที่เกิดปัจจัยแทรกซับซ้อนและเหตุการณ์ยังไม่สิ้นสุด

วาโรลบอกว่า

1.รัฐประหารที่ทำให้ประชาธิปไตยเกิด ต้องมี 2 ปัจจัย

1) ต้องปฏิบัติการโดย Interdependent military และ

2) ภายใต้สภาพการณ์ที่เหมาะสมของ Political plurality, Intra-state stability และ National unity

ตามธรรมชาติของประเทศที่อยู่ภายใต้อำนาจเผด็จการ สถาบันที่เกี่ยวข้องกับการบริหารประเทศจะถูกกดจนอ่อนแอเพื่อให้ผู้นำลากจูงได้ตามต้องการ เหลือก็แต่ทหาร ที่มีกำลังพอโค่นอำนาจนั้นลงและพยุงประเทศต่อไปได้ การที่รัฐประหารไม่สามารถฉุดลากประเทศเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตย แล้วต้องปล่อยให้ไหลลื่นกลับสู่เผด็จการทางใดทางหนึ่ง เกิดจากสถาบันบริหารประเทศนั้นอ่อนแอ ไม่พร้อมรับการเปลี่ยนแปลง

Interdependent military เข้ามาแล้ว ต้องรีบสร้างสภาพที่เหมาะสมให้สถาบันเหล่านั้นฟื้นตัว

หากดูตัวอย่าง รัสเซีย จีน อิหร่าน และไม่นานนี้ที่อิรัก ลิเบีย

ทันทีที่ผู้นำเผด็จการถูกโค่นลง จะเกิดสภาพปลอดผู้ครองอำนาจที่ชัดเจน ทำให้การแทรกแซงผ่านเข้ามาได้ทุกทาง เมื่อทั้ง Saddam Hussein และ Col Gaddafi ถูกถอดถอน ขั้วอำนาจฝั่งตรงข้ามมาจากสารพัดกลุ่มที่ขัดแย้งกัน แล้วก็สู้กันเองต่อไป

ประชาธิปไตยใช่ว่าจะครอบลงไปที่ไหนก็เกิด ประเทศที่ขาดการเตรียมการรองรับ แต่ถูกคนกลุ่มเล็กกระเหี้ยนกระหือรือดึงชาติเข้าใส่ ยิ่งทำลายและทำให้ประชาธิปไตยถูกใช้ในทางที่ผิด ประวัติศาสตร์ไทยก็มีให้เห็น

2.หลังรัฐประหาร ทหารเท่านั้นที่มีอำนาจ

ทหารต้องเป็นenforcer ผู้คุ้มกฎ

ประเทศที่เพิ่งพ้นจากสภาพเผด็จการครองเมือง ระบบในทุกหน่วยงานของรัฐจะอ่อนแอ และขาดกลไกตรวจสอบ กฎหมายขาดความศักดิ์สิทธิ์เนื่องจากตกอยู่ใต้คนที่นำข้อกฎหมายนั้นใช้หาประโยชน์ สภาพที่เหมือนพ้นเผด็จการและก้าวสู่ประชาธิปไตย กลับกลายเป็นเผด็จการยุคใหม่ แปรรูปจากการแสวงหาอำนาจอย่างเดียวสู่ economic dictatorship กอบโกยผลประโยชน์ทั้งทุจริตโดยตรง และสร้างอำนาจในธุรกิจเครือข่ายเพื่อผลประโยชน์ระยะยาว

Enforcer ต้องดึง political plurality, intra-state stability และ national unity กลับสู่สภาพปกติ

เพื่อให้องค์ประกอบพื้นฐานของประชาธิปไตย คือ the executive, legislative และ judiciary ตั้งตัวได้ โดยเฉพาะทิ้งเวลาให้ตุลาการมีโอกาสเสริมสร้างความแข็งแรงทั้งระบบ ให้กฎหมายคืนสู่ความสำคัญสูงสุดที่ศักดิ์สิทธิ์เหนือผู้บังคับใช้และอิทธิพลอื่นใด ประชาธิปไตยจึงจะเกิด

3. ทหารจะช่วยพัฒนาประชาธิปไตยได้อย่างไร หากถูกมองว่าอยู่คนละฝั่งเสมอมา

ในกรอบของวาโรล Interdependent military คือ ประชาชน คือ citizen soldier ที่วางตำแหน่งตัวเองเคียงคู่และมีพันธะร่วมกับทั้งสองสภาและตุลาการในการสร้างประชาธิปไตยอันเป็นฐานหลักการปกครองให้เติบโต  เมื่อทหารไม่มีและไม่ประสงค์หน้าที่ทางการเมือง จึงไม่ต้องสร้างภาพหรือชื่อเสียงสู่ชีวิตนักการเมือง

สิ่งที่ทหารต้องทำ คือ รื้อขยะ แก้ไข เพื่อฟื้นฟูสภาพการณ์ทางการเมืองโดยไม่ต้องเอาใจใคร ดังนี้

Intra-state Stability คือ ความมั่นคงและเป็นอิสระจากอิทธิพลทางการเมืองของหน่วยงานรัฐบาล ทุกหน่วยงานรัฐบาล สภาล่าง สภาสูง และระบบตุลาการ ผ่านสภาพบรรยากาศทำงานภายใต้อิทธิพล เส้นสาย นโยบายที่แกว่งไกวตามผู้ที่เข้ามาเป็นใหญ่มากกว่าผลประโยชน์สูงสุดเพื่อชาติและประชาชน ทหารต้องรื้อระบบ กำจัดข้อบกพร่อง ถอนพวก old regime อำนาจเก่าสายเผด็จการทิ้ง สร้างโอกาสให้คนดีมีฝีมืออยู่ได้

ที่อิรักและลิเบีย เมื่อตัวหัวถูกโค่นลง หางที่มีมากมายแตกแยกกัน ไม่มีใครมีอำนาจเบ็ดเสร็จ หน่วยงานรัฐบาลที่เป็นปัจจัยสำคัญของประชาธิปไตยไม่สามารถฟื้นตัว ประชาธิปไตยก็ไม่มีทางเกิดขึ้นได้

Political Plurality คือ ตัวเลือกทางการเมือง ทหารต้องสร้างสมดุลให้ประชาชนมีตัวเลือกมากพอ ให้มีบรรยากาศที่คนดีอยากและสามารถก้าวออกมาทำงานการเมือง โดยขุดรากถอนโคนไล่นักการเมืองชั่วออกจากสภา กวาดล้างเส้นสายที่ถูกวางตัวไว้ในหน่วยราชการ

สร้างความเข้าใจเรื่อง freedom of expression, free press และ freedom of association ที่ถูกต้อง ให้คนรู้จักนำมาใช้ตรวจสอบการบริหารประเทศ ตามกลไกพื้นฐานของประชาธิปไตย

ประเทศที่ประชาชนส่วนใหญ่มีสำนึกใน essence หรือสาระสำคัญของประชาธิปไตย ไม่นิยมการเมืองที่มีพรรคเดียวถือเสียงข้างมาก ที่นำมาสู่การครอบงำ ปราศจากผู้คะคาน และใช้เสียงข้างมากจากการเลือกตั้งเป็นข้ออ้างเพื่อทำอะไรก็ได้ และ abuse หาประโยชน์ จากนิยามของประชาธิปไตยในทางที่ผิด การบริหารประเทศกลายสภาพเป็นเผด็จการโดยปริยาย และพรรคการเมืองนั้นมีโอกาสสร้างช่องทางแสวงหาประโยชน์สู่ตนเอง

ภารกิจนี้อาศัยความแข็งแกร่งที่เหลืออยู่เพียงในสถาบันทหาร กับความเที่ยงตรงของ Interdependent military   

หลังพ.ศ. 2475 ไทยอยู่ภายใต้เผด็จการทหารมาตลอด จนถึงพฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535 ที่ประชาธิปไตยมีโอกาสเกิด แต่ประเทศไม่ได้ถูกเตรียมความพร้อม ขาด Intra-state stability หน่วยงานรัฐไม่แข็งแรงพอที่จะอุ้มชูประชาธิปไตย  Political plurality ไม่สมดุลพอกับการเลือกตั้ง ผลต่อเนื่อง คือ กลไกตรวจสอบจากฝ่ายค้านยังไม่เข้าที่ ค้านมากก็ไม่มีความคืบหน้าในการบริหาร ค้านไม่พอ เผด็จการใหม่ก็คืบเข้ามา

Economic dictatorship จึงย้ายจากเผด็จการทางเศรษฐกิจสู่ Parliamentary dictatorship ในสภา นักการเมืองใช้เงินซื้อคน ซื้อพรรค จนได้เสียงส่วนใหญ่

National Unity คือ ประชาชนปราศจากความแตกแยก ประชาชนทุกคนไม่ต้องมีความคิดและทัศนคติเหมือนกัน แต่ต้องเห็นตรงกันว่า ชาติเป็นสิ่งสำคัญสูงสุด

เมื่อคนรักชาติมากกว่ารักตัว คนจะเกิดแรงผลักไปทางเดียวกันไม่ว่าจะเห็นต่างกันอย่างไร

เมื่อนั้นถึงจะสร้างคุณค่าที่แท้จริงให้ประชาธิปไตยเป็นที่หวงแหนและดำรงอยู่ได้

4. Enforcer ผู้คุ้มกฎ ต้องรู้เวลาจบบทบาท

Interdependent military มีขั้นตอนสร้างประชาธิปไตยไม่ซับซ้อน

หนึ่ง สร้าง – ให้เกิดบรรยากาศ ที่องค์กรทำงานได้ ให้ระบบเข้าที่ทาง

สอง ค้ำ – ไม่ให้คนขวาง ไม่ให้พรรคการเมืองยุ่ง – ทำตัวเป็น Constitutional court ใช้อำนาจทหารทุบคนแทรกแซงระหว่างการจัดระบบ

สาม ถอน – เมื่อระบบลงตัว พรรคการเมืองถูกจัดตั้ง มีการเลือกตั้งแล้ว รัฐบาลทำงานได้ ฝ่ายค้านคะคานตรวจสอบรัฐบาลได้ ภายใต้กฎหมายที่ใหญ่เหนือบุคคลใด

เมื่อนั้น ทหารต้องเดินออกไปจากภาคการเมือง โดยไม่ทิ้งเงาไว้ในร่างใด

เมื่อวาโรลพูดถึงการขายวิญญาณ นั่นคือ เงื่อนไขที่ทหารใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้คงฐานะเสาหลักเท่าเทียมกับ the executive, legislative and judiciary สภาทั้งสองและคณะตุลาการ – ทหารไม่ต้องมี และไม่ต้องการบทบาททางการเมือง แต่ขอที่ยืนอยู่ร่วมกัน

จึงจะเรียกได้ว่าทหารเป็นผู้พิทักษ์ประชาธิปไตยในช่วงเริ่มต้นได้แท้จริง

เวลาจบบทบาทของ Enforcer ชัดเจน แต่ระยะเวลาสู่จุดจบ ระบุไม่ได้

จะสั้นยาวก็ขึ้นอยู่กับคน – ประชาชน ว่าพร้อมจะก้าวพ้นจากเงาเผด็จการอันยาวนาน ได้ช้าเร็วเพียงใด

เรียนรู้จากชาติอื่น

ตุรกี

ตุรกีเคยปกครองด้วยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ภายใต้ Ottoman Empire หลายร้อยปี ถึงช่วงสงครามโลกครั้งที่หนึ่งมาเข้าร่วมกับเยอรมนี เมื่อแพ้สงคราม Ottoman ก็อ่อนแรงจนถูกทหารเขี่ยออกพ้นอำนาจเมื่อ พ.ศ. 2463 เป็นจุดเริ่มที่ทหารสร้างประชาธิปไตยให้ชาติ สำเร็จบ้างไม่สำเร็จบ้างสลับกันไป

ทหารตุรกี เป็นประชาชนชั้นกลางถึงล่าง มาเป็นทหารเพื่อหาโอกาสเรียนหนังสือ หาอาชีพ เป็นเกียรติแก่ตัวเองในช่วงหนึ่งของชีวิต แล้วก็ออกไปเป็นประชาชนธรรมดา กองทัพจึงมีคนหมุนเวียนเข้าออกไม่เคยขาด ไม่เคยเกิดบทบาทเป็นสถาบันทหาร ต่อมาได้รับความช่วยเหลือทางความรู้และซ้อมรบจากสหรัฐอเมริกา ได้เป็นสมาชิก NATO ไปรบที่เกาหลี ไปฝึกกับสหรัฐอเมริกา แคนาดา เยอรมนี ทำให้ได้เปิดตาเข้าใจบทบาทของทหารในชาติที่มีประชาธิปไตย ได้รู้และสำนึกว่ากรอบหน้าที่ คือ ป้องกันการรุกล้ำอธิปไตย

ทหารตุรกีจึงถือว่าเป็น Interdependent military

Professor Varol ยกเหตุการณ์สำคัญ พ.ศ. 2503 เมื่อเกิดการประท้วงรัฐบาลเผด็จการ Demokrat Parti มาขยายว่า รัฐบาลพยายามบังคับทหารให้ใช้กฎอัยการศึกปราบปรามประชาชน แต่ทหารเลือกฝ่ายประชาชน ทำรัฐประหารโค่นรัฐบาลเผด็จการ ทหารสัญญาว่าจะจัด ‘fair and free election’ คืนอำนาจสู่รัฐบาลพลเรือนโดยเร็ว

ทหารรับแนวคิดจาก European Convention on Human Rights และ  Universal Declaration มาสอนประชาชนและสร้างความเข้าใจเรื่องสิทธิและเสรีภาพ จะไปไหนก็ได้ right to travel, right to strike ประท้วงได้  ให้กล้าพูด มี freedom of speech และโดยเฉพาะ freedom of association ซึ่งทำให้เกิดพรรคการเมืองหลากหลาย ไม่มีใครมีอิทธิพลเหนือคนอื่น เกิด Political Plurality

รัฐธรรมนูญของทหารฉบับนี้ เน้นประเด็นป้องกันช่องโหว่ไม่ให้เกิดการครองอำนาจแต่ผู้เดียว อันจะนำมาซึ่งเผด็จการ และสร้าง counter-majoritarian institutions องค์กรและระบบที่คะคานกันมาหนุนไว้อีก เช่น กฎหมายต้องผ่านการเห็นชอบทั้งสองสภา โทรทัศน์วิทยุต้องทำงานได้อย่างอิสระและไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาล

ทหารตุรกียังปฏิรูปด้านเศรษฐกิจและสังคม ขยายความเจริญสู่คนระดับรากหญ้าที่ไม่เคยได้รับ เพื่อทำให้คนไม่ถูกการเมืองชักจูงไปทางใดทางหนึ่ง โดยคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เมื่อทุกคนได้ประโยชน์ ย่อมเกิด National unity เอง

ปัญหาของตุรกีก็มี ความที่กลัวและป้องกัน absolute power เผด็จการ ย้อนกลับ รัฐธรรมนูญกำหนดให้ Political plurality มีมาก มากจนหามติเอกฉันท์ไม่ได้  เมื่อเจอกลไกและระบบที่แน่นรัฐบาลยิ่งทำงานไม่ได้ ทหารจึงต้องเข้ามาแก้ไขอีกหลายครั้ง เป็นเวลาราว 40 ปี กว่าจะถอนตัวได้อย่างสิ้นเชิงใน พ.ศ. 2543

จุดสำคัญของทหารตุรกี คือ ไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวหรือสร้างอิทธิพลในการทำงานของพลเรือน หากใครล้ำเส้นข้ามมาทหารจะขัดขวาง บนหลักการที่ยึดอย่างมั่นคงว่า การบริหารปกครองบ้านเมืองไม่ใช่หน้าที่ของทหาร

โปรตุเกส

พ.ศ. 2517  

ตอนนั้นโปรตุเกสอยู่ใต้ระบบเผด็จการ Fascist ฟาซชิสท์ มากว่า 50 ปี ประชากรมี 8.5 ล้าน เป็นทหารถึงล้านกว่า ถูกเกณฑ์จากประชาชนทั่วไป คือเป็น dependence on citizenry, ทำหน้าที่รบ คือ focus on external threats, เมื่อเข้าเป็นสมาชิก NATO ก็มี dependence on international democratic institutions โปรตุเกสจึงรู้เรื่องประชาธิปไตยในระดับนานาชาติไม่ต่างจากตุรกีที่เข้ามาที่หลังด้วย

ทหารปอร์ตุกีซ จึงมีคุณสมบัติของ Interdependent military ครบ

การรบเวลานั้นเป็น Colonial wars ทหารไม่เป็นอันทำอะไรนอกจากรบ Congo บ้าง Mozambique บ้าง ทหารไม่ตายก็เจ็บ ประเทศก็จนลง ประชาชนเลยประท้วง รัฐบาลสั่งทหารไปปราบประชาชน แต่ทหารไม่เห็นด้วยกับรัฐบาล จึงเกิดเป็น Carnation Revolution ที่ทหารเข้าร่วมกับประชาชนไล่รัฐบาล

ทหารปอร์ตุกีซ ปฏิบัติการล้างอำนาจเก่า ancient regime โดยเริ่มจาก ปิดหน่วยงาน ปลดคน ปล่อยนักโทษทางการเมืองที่เป็นเหยื่อเผด็จการ

เปิดโอกาสให้ตั้งพรรคการเมือง ให้เกิด political plurality

วางหลักสูตรให้ความรู้ผู้ด้อยการศึกษา คนจนรากหญ้า ให้เข้าใจ merits หัวใจสำคัญ ของประชาธิปไตย เพื่อไม่หลงกลติดกับเข้าสู่วังวนของเผด็จการ

เวลาเดียวกัน พรรคคอมมิวนิสท์ที่ถูกเผด็จการเก่าทุบทิ้งไปแล้ว เกิดลุกขึ้นมาแทรกแซง

ปีถัดมามีเลือกตั้ง ผู้ใช้สิทธิ์ถึง 92% พรรคที่ชนะได้ที่นั่ง 72% ส่วนพรรคคอมมิวนิสท์ได้เพียง 12.5%

พรรคคอมมิวนิทส์จึงพยายามก่อการรัฐประหารโดยได้การสนับสนุนจากทหารบางส่วน แต่ก็ถูกทหารกลุ่มหลักกำจัดทิ้ง ซึ่งสร้างผลลัพธ์ในทางบวกให้ประชาชนเห็นทหารเป็นกลาง และเป็นผู้สนับสนุนประชาธิปไตย

สิ้นปีนั้น ทหารร่าง Fundamental Bases for the Reorganisation of the Armed Forces เพื่อกำหนดหน้าที่ของทหารให้ชัดเจน ให้รู้ว่าทหารไม่มีบทบาททางการเมือง และเพื่อเป็นการปกป้องรัฐธรรมนูญ รักษาความสงบเรียบร้อยในเส้นทางสู่ระบอบประชาธิปไตย

รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว กำหนดให้ทหารเป็นผู้ดูแลจัดตั้งหน่วยงานและสถาบันทางการเมืองให้เรียบร้อย ดำเนินการภายใต้ Council of The Revolution มีคณะทำงานประกอบด้วย ทหาร ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี และปฏิบัติหน้าที่เป็นศาลรัฐธรรมนูญด้วย

ประธานาธิบดีคนแรกเป็นทหาร แต่เมื่อเข้ารับตำแหน่งพลเรือนก็ต้องปฏิบัติตัวตามวิธีการของพลเรือน หน้าที่ของทหารในการรักษาอธิปไตยของประเทศตามข้อกำหนดของ NATO ก็ยังคงอยู่ การวางบุคคลเข้ามารับหน้าที่ก็เป็นพลเรือนก่อน

บทบาททหาร ณ ตรงนั้น แม้ไม่มีใครอยากให้ปรากฏขึ้น แต่กลับเป็นประโยชน์ในทางการเมือง เพราะ 1) เป็นตัวตรวจสอบและควบคุมพรรคการเมืองให้ประพฤติตัวให้ถูกต้อง และ  2) การที่กำหนดให้ทหารเข้ามามีอำนาจตามรัฐธรรมนูญในช่วงสี่ปีแรก เพื่อดูแลให้การร่างรัฐธรรมนูญฉบับจริงเกิดขึ้นโดยไม่เบี่ยงเบนไปจากความถูกต้อง

การเลือกตั้งใน 4 ปีถัดมา รัฐสภามีความมั่นคงแล้ว ก็ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ตัดบทบาทของทหารทิ้งโดยอ้างอิงกลับไปที่บทบาททหารที่ตกลงกันไว้แล้วในหลักการ Fundamental Bases for the Reorganisation of the Armed Forces

เมื่อถึงการเลือกตั้งอีกครั้ง ทหารก็หมดบทบาทอย่างสิ้นเชิง ในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี – สั้นกว่าตุรกี เพราะไม่มีระบบการเมือง และปัญหาค้างมาก่อนหน้า 

ประเด็นสุดท้าย

ที่ตุรกีและโปรตุเกส ทหารส่วนใหญ่ถูกเกณฑ์เข้ามาเป็นทหารชั้นผู้น้อย ใช้เป็นโอกาสได้เรียนหนังสือ ถึงเวลาก็ออกไป ทหารตำแหน่งสูงขั้นGeneral น้อยมาก – ต่างจากไทย

หากจะบอกว่าทหารอยู่ฝั่งตรงข้ามกับประชาธิปไตย คงไม่ใช่เสมอไป

ถ้าจะบอกว่าการพิทักษ์ประชาธิปไตยของทหารเกิดขึ้นได้ทุกที่ ก็คงไม่ใช่อีกเช่นกัน หากทหารนั้นไม่อยู่ในกรอบของ Interdependent military

ตอนหน้า ประเทศไทย

ตอนก่อนหน้า ทหารสร้างประชาธิปไตยได้

อ่านเพิ่มเติม The Military as the Guardian of Constitutional Democracy  by Professor Ozan Varol