การขจัดการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติในทุกรูปแบบ

กับการจัดทำรายงานของภาคประชาชน[๑]

(Racial Discrimination and the way to enhance

the Peoples’ ICERD report towards the cooperative efforts)

*************************

ข้อมูลเบื้องต้น

ประเทศไทยลงนามในภาคยานุวัตสาร[๒] เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination: CERD) เมื่อวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๔๖ โดยมีผลบังคับใช้กับประเทศไทยตั้งแต่วันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ โดยการลงนามเข้าเป็นภาคีของประเทศไทยได้ทำถ้อยแถลงตีความที่จะไม่ใช้บทบัญญัติของอนุสัญญาเกินกว่ารัฐธรรมนูญ และกฎหมายไทย นอกจากนั้นยังตั้งข้อสงวนไว้ ๒ ข้อ คือ ข้อ ๔ และ ๒๒ ในเรื่องการจัดให้มีมาตรการเชิงบวกที่จะขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ และเรื่องเกี่ยวกับการตกลงข้อพิพาทที่จะเสนอต่อการพิจารณาของศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ

ทั้งนี้ประเทศไทยในฐานะรัฐภาคีจะต้องเสนอรายงานการปฏิบัติตามอนุสัญญาทั้งทางกฎหมาย,กระบวนการยุติธรรม, กระบวนการบริหารต่างๆ และอื่นๆ โดยกำหนดการนำเสนอรายงานฉบับแรก(Initial report) จะต้องเสนอในปี ๒๕๔๗ และฉบับที่ ๒ เสนอในปี ๒๕๔๙ ส่วนฉบับต่อมานำเสนอตามวาระทุกๆ ๔ ปี

ในกระบวนการจัดทำรายงานดังกล่าว กระบวนการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนเพื่อให้เกิดการเจรจาต่อรอง การสร้างบทสนทนาร่วมที่นำไปสู่การปรับปรุง พัฒนา หรือแก้ไขปัญหาต่างๆ โดยรายงานคู่ขนาน หรือรายงานเงา (Shadow or Alternative Report) เป็นเครื่องมือสำคัญที่จะช่วยเพิ่มเติมข้อมูลจากรายงานการปฏิบัติงานของรัฐบาลให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น นอกจากนั้นยังเป็นเครื่องมือในการรณรงค์ภายในประเทศเพื่อสร้างความตระหนักต่อปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงกฎหมายและนโยบายที่เคารพต่อสิทธิมนุษยชน

ความเป็นมาและกระบวนการแลกเปลี่ยนเรียนรู้

โดย วิวัฒน์  ตามี่ ศูนย์ปฏิบัติการร่วมเพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนบนพื้นที่สูง (ศปส.)

ความเป็นมาของโครงการฝึกอบรมตามความร่วมมือของมูลนิธิผสานวัฒนธรรม และ ศปส. สืบเนื่องจากรัฐบาลไทยอยู่ระหว่างการนำเสนอรายงานของประเทศว่าด้วยการปฏิบัติตามอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ

โดยมีวัตถุประสงค์ (๑) สร้างกระบวนการเรียนรู้เกี่ยวกับกลไกสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศโดยภาพรวม (๒) จัดทำข้อมูลร่วม สถานการณ์การเลือกปฏิบัติต่อชนชาติในทุกรูปแบบ (๓) การร่วมกันจัดทำรายงานคู่ขนาน

เนื้อหาที่จะระบุไว้ในรายงานฉบับนี้ประกอบด้วย (๑)วัฒนธรรม (๒)สิทธิพลเมือง (๓)การเข้าถึงบริการสาธารณสุข (๔)การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม (๕) ทรัพยากรป่าไม้ และที่ดิน

กระบวนการทำงานร่วมกันในเวลาประมาณ ๒ วันครึ่ง เป็นการทำความเข้าใจเนื้อหาตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน โดยเน้นการสร้างความเข้าใจร่วมกัน และพยายามจัดทำกลไกการทำรายงานคู่ขนานร่วมกัน

ความเป็นมาของการจัดประชุม และกล่าวเปิดการฝึกอบรม

โดย สมชาย  หอมลออ   มูลนิธิผสานวัฒนธรรม

การเรียนรู้แบบหนึ่งของคนชายขอบตามธรรมชาติก็คือ กระบวนการเล่าทุกข์ เรารู้ว่าในบ้านเมือง ตามพื้นที่ป่าเขาเมื่อประมาณ ๓๐ ปีที่ผ่านมาแล้ว มีการรีดนาทาเร้น โดยมีกลุ่มเป้าหมายใหญ่ คือ กลุ่มชาติพันธุ์ ชนเผ่า รูปแบบของการเก็บภาษีแบบไม่เป็นธรรม อาทิ ภาษีเต้านม, ภาษีตอไม้ หรือการเรียกรับสินบนแบบต่างๆ ทำให้พี่น้องชนเผ่าต้องลุกขึ้นสู้ จับอาวุธ ฝึกรบ และเลือกข้างแบบโดยปริยาย มุมมองหนึ่งที่เราเรียนรู้จากประวัติศาสตร์ดังกล่าวคือ “การยอมจำนนกับการต่อสู้” โดยเราจะเลือกยุทธวิธีใดในการดำเนินงาน

ก่อนที่เราจะเริ่มกระบวนการในช่วง ๓ วันนี้ เราต้องเริ่มขบคิดกับประเด็นต่างๆ คือ

ประเด็นที่ ๑ เราต้องเริ่มถามหาความเชื่อมั่นในการดำเนินงาน เราเชื่อมั่นว่า ตัวเรามีศักดิ์ศรี และความเป็นคนเฉกเช่นกับคนอื่นๆ หรือไม่ (Faith)

ประเด็นที่ ๒ การรักษาอัตลักษณ์ตัวตนของเรา โดยต้องพัฒนาให้ก้าวหน้า ควบคู่ไปกับการคงอยู่ (Identity Maintaining and Development)

ประเด็นที่ ๓ การรวมตัวกันของพี่น้องชนเผ่า (Peoples’ Networking and Engagement)

ประเด็นที่ ๔ การมองหายุทธศาสตร์ และยุทธวิธี (Strategic Design)

ประเด็นที่ ๕ การบริหารจัดการที่เป็นจริง เพื่อนำไปสู่การปฏิบัติ ซึ่งเป็นเรื่องท้าทาย (Management)

ระบบกลไกสิทธิมนุษยชนในสหประชาชาติ ความเข้าใจระบบสหประชาชาติ และการทำงานของรัฐ และ NGOs ในการส่งเสริมสิทธิฯ ในระบบสหประชาชาติ

โดย กาลปาตา  ดุสตา  ผู้อำนวยการสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งเอเชีย

       พรเพ็ญ   คงขจรเกียรติ  ศูนย์ปฏิบัติการร่วมเพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนบนพื้นที่สูง

ในส่วนของอนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (ICERD) มีพื้นฐานมาจากการเกิดขึ้นของ “ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration on Human Rights หรือ UDHR)” โดยถือว่าเป็นการสร้างมาตรฐานความสำเร็จร่วมกันของประชาชนทั้งมวลในทุกประเทศ โดยลักษณะของปฏิญญาสากลไม่ใช่กฎหมายระหว่างประเทศ แต่ถือเป็นเจตนารมณ์ของการพัฒนา หรือดำเนินการร่วมกัน ประเทศภาคีสมาชิกของสหประชาชาติมิต้องลงนามในปฏิญญาสากล ทั้งนี้โดยหลักการภาษาที่ใช้ในสหประชาชาติมี ๕ ภาษา คือ อังกฤษ, รัสเซีย,จีน, ฝรั่งเศส และเสปน  เท่านั้น

ส่วนกติกาสากล และอนุสัญญาระหว่างประเทศที่ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นสมาชิกโดยการลงนามและให้สัตยาบันแล้วปัจจุบันมี ๖ ฉบับ คือ (๑) กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (ICESCR) (๒) สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) (๓) อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (CEDAW) (๔) อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติในทุกรูปแบบ (ICERD) (๕) อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก (CRC) และ (๖) อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการทรมาน และการปฏิบัติอื่นๆ หรือการลงโทษที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (CAT)

โดยประเทศไทยในฐานะสมาชิกของกติกาและอนุสัญญาดังกล่าวข้างต้นต้องเคารพ(Respect) การละเว้นการละเมิดสิทธิ ปกป้อง (Protect) การป้องกันมิให้บุคคลอื่นๆ มาละเมิดสิทธินั้น และเติมเต็ม (Fulfill) การจัดทำมาตรการเพื่อประกันการเข้าถึงสิทธิทั้งปวงภายใต้กฎหมายของรัฐนั้นๆ

การจัดทำกฎหมายระหว่างประเทศจะเริ่มจากการกำหนดปฏิญญาสากลก่อน โดยเป็นการเห็นชอบในที่ประชุมของสหประชาชาติร่วมกัน แต่ยังไม่เป็นผลทางกฎหมาย หลังจากนั้นจะมีการทำข้อตกลงในลักษณะกฎหมาย/วิธีปฏิบัติโดยเฉพาะโดยประเทศที่เห็นด้วยก็ลงนาม และจะต้องมีการให้สัตยาบรรณ ซึ่งหากกฎหมายภายในประเทศไม่ขัดกับข้อตกลงนั้นๆ ก็ใช้มติคณะรัฐมนตรี  แต่หากมีกฎหมายภายในประเทศที่ขัดแย้งกับกฎหมายระหว่างประเทศตัวนั้นๆ ก็มีการแก้ไขกฎหมาย หรือการเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบ

ตัวอย่าง อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติในทุกรูปแบบ ไม่มีข้อขัดแย้งกับกฎหมายภายในประเทศ ใช้มติคณะรัฐมนตรีในการรับรอง และให้สัตยาบรรณได้ ในขณะที่อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิเด็ก มีข้อบัญญัติบางข้อซึ่งขัดแย้งกับกฎหมายภายในประเทศ (การยกเลิกโทษประหารชีวิตเด็ก/บุคคลที่อายุต่ำกว่า ๑๘ ปี)  ก็ต้องเป็นการพิจารณาให้สัตยาบรรณโดยสภาผู้แทนราษฎร โดยอาจจะมีข้อสงวน หรือถ้อยแถลงตีความโดยเฉพาะ

ลักษณะการบังคับทางกฎหมายระหว่างประเทศ จะต่างจากกฎหมายภายในประเทศ โดยใช้ท่าทีการดำเนินการทางการเมือง และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเป็นเครื่องมือในการบังคับใช้มากกว่า แต่ทั้งนี้ก็มีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายภายในประเทศในบางฉบับควบคู่ไปตามการผลักดันในหลายๆ กรณี อาทิ กฎหมายคุ้มครองเด็ก หรือการยกเลิกโทษประหารชีวิตสำหรับบุคคลที่อายุต่ำกว่า ๑๘ ปี (พัฒนาเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ) เป็นต้น

ในส่วนของความหมายของ “การเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม” เป็นลักษณะของ (๑) การกีดกัน (๒) การแบ่งแยก และ (๓) การสร้างขั้นตอนมากกว่าปกติ  โดยส่งผลให้เกิดการเข้าถึงสิทธิต่างๆ ไม่เท่าเทียม และไม่เสมอภาค  ทั้งนี้มีกลไกการดำเนินการที่ติดตามการปฏิบัติงานของรัฐสมาชิกในหลายลักษณะ โดยหนึ่งในนั้น คือ การจัดทำรายงานเสนอต่อคณะกรรมการฯ อนุสัญญาฯ เพื่อ (๑) สร้างความมั่นใจว่า จะมีการปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศจริง (๒) สร้างโอกาสในการรับรู้ถึงสถานภาพจองการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน (๓) เพื่อสามารถวางแผนด้านนโยบายและนำเอาอนุสัญญาไปดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ และ (๔) การส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือในการดำเนินการระหว่างภาคส่วนต่างๆ

โดยกำหนดการส่งรายงานฉบับแรก(Initial Report) ภายใน ๑ ปีหลังจากที่อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติมีผลบังคับสำหรับประเทศไทย ซึ่งประเทศไทยลงนามและให้สัตยาบันในปี ๒๕๔๕ (๒๐๐๓) โดยจะต้องส่งรายงานให้คณะกรรมการ ICERD เพื่อตรวจสอบความเป็นไปของการนำ ICERD มาใช้ทุกๆ ๔ ปี หลังจากที่ส่งรายงานฉบับแรก (Initial report) นอกจากนั้นคณะกรรมการฯ ยังอาจจะร้องขอให้รัฐบาลส่งรายงานเฉพาะตามเหตุการณ์ หรือสถานการณ์ที่ถูกหยิบยกเป็นข้อกังวลนั้นๆ โดยคณะกรรมการฯ จะทำหน้าที่ ตรวจสอบการนำอนุสัญญาไปปฏิบัติใช้ ทั้งนี้ในมาตรา ๑๔ ของอนุสัญญากล่าวถึง มาตรการพิเศษในการร้องเรียน (Individual communication) ทั้งนี้โดยหลักการเรื่องสิทธิมนุษยชนเป็นการสร้างพันธะระหว่างรัฐกับประชาชนในรัฐ รัฐทำหน้าที่การสร้างความเคารพ การปกป้องคุ้มครอง และการทำให้เป็นจริงตามอนุสัญญา

ความเข้าใจของผู้เข้าร่วมการประชุม (๑) เดิมเป็นการก่อตั้งขึ้นเพื่อรักษาความสงบสุข และการสร้างสันติภาพอยู่ร่วมกันของสังคมโลก (๒) ปัจจุบันเป็นเวทีการต่อรองทางการเมือง และการปกป้อง(หน้า)ของประเทศตนเองมากกว่าการทำงานแก้ไขปัญหาร่วมกัน

สิทธิชนเผ่าพื้นเมือง/ อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ นิยาม สิทธิ และหน้าที่ของรัฐภาคีตามอนุสัญญาฯ และการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ

โดย กาลปาตา  ดุสตา  ผู้อำนวยการสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งเอเชีย

       พรเพ็ญ   คงขจรเกียรติ  มูลนิธิผสานวัฒนธรรม

       สุมิตรชัย  หัตถสาร สถาบันสิทธิและชุมชนท้องถิ่น

เมื่อเราพยายามเชื่อมโยงประสบการณ์ของการเป็น “ชนเผ่าพื้นเมือง” ในสังคมไทย โดยเชื่อมโยงสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง ทั้งนี้ขออธิบายเพิ่มเติมเกี่ยวกับลักษณะการมีอยู่ของสิทฺธิ เสรีภาพ และศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ โดยหลักการที่เราต้องมีการปกป้องคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ทั้งๆ ที่สิทธิเหล่านั้นมีอยู่แล้วโดยธรรมชาติ แต่มีบุคคลที่ไม่เคารพ และละเมิดสิทธิดังกล่าว โดยรัฐทุกรัฐมีหน้าที่ต้องสร้างความเคารพ ปกป้อง คุ้มครอง และการทำให้เป็นจริงตามมาตรฐานด้านสิทธิมนุษยชนที่ระบุไว้

และเมื่อพยายามจัดประเภท(จำแนก)สิทธิต่างๆ ที่ระบุไว้ แบ่งออกเป็น ๒ ลักษณะ คือ

ลักษณะที่หนึ่ง ตามประเด็น (Issue-based approach) โดยสรุปรวมได้ สิทธิทางพลเมือง และสิทธิทางการเมือง และสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม

ลักษณะที่สอง ตามกลุ่มเป้าหมาย (Target-bases approach) โดยสรุปเป็น สิทธิของกลุ่มคนจำเพาะ อาทิ ผู้หญิง, เด็ก, ผู้พิการ, กลุ่มเชื้อชาติ เป็นต้น

โดยเมื่อปีที่ผ่านมา (เดือนพฤศจิกายน ๒๕๔๙) สหประชาชาติได้ลงนามรับรองปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง โดยมีเนื้อหาสาระหลักๆ คือ

(๑)ชนเผ่าพื้นเมืองมีความเท่าเทียม/เสมอภาคกับคนอื่นๆ (Indigenous People are equal to all other peoples.)

(๒)คนทุกคนมีสิทธิที่จะดำรงอยู่บนพื้นฐานของความแตกต่าง โดยต้องได้รับการรับรู้ ยอมรับ และเคารพในลักษณะที่แตกต่างนั้นๆ

(๓)ชนเผ่าพื้นเมืองต้องไม่ถูกเลือกปฏิบัติที่เป็นเหตุให้ไม่สามารถเข้าถึง ใช้สอยสิทธิต่างๆ ได้

(๔)ชนเผ่าพื้นเมืองจะต้องได้รับสิทธิในที่ดิน และทรัพยากร โดยสิทธิเหล่านี้จะต้องได้รับการเคารพและปกป้อง (Indigenous people have rights to land and resources and these rights should be respected and promoted)

(๕)การเคารพความรู้ของชนเผ่าพื้นเมือง รวมไปถึงวัฒนธรรม และแบบแผนการปฏิบัติ ซึ่งนำมาใช้ให้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และการจัดการที่เหมาะสม

ด้วยหลักการเหล่านี้ ทำให้เกิดการระบุถึงสิทธิต่างๆ ไว้ในปฏิญญาสากลฉบับดังกล่าว โดยสรุป คือ

(๑)   การไม่ถูกเลือกปฏิบัติ

(๒)   การได้รับสัญชาติ

(๓)   รัฐต้องประกันว่าจะไม่กระทำการใดๆ ที่ทำให้เกิดการพลัดที่นาคาที่อยู่ การเสียที่ดิน ทรัพยากรต่างๆ

(๔)  รัฐต้องประกันที่จะไม่กระทำการใดๆ ที่เป็นการโฆษณาชวนเชื่อ ชักจูง และการสร้างความเกลียดชังต่อชนเผ่าพื้นเมือง

(๕)  รัฐต้องจัดทำการศึกษาในภาษา และวัฒนธรรมที่หลากหลาย โดยไม่เลือกปฏิบัติต่อบุตรหลานของกลุ่มชนเผ่าพื้นเมือง

(๖)   ชนเผ่าพื้นเมืองมีสิทธิในการกำหนดชะตากรรมของตนเอง การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ

(๗) ชนเผ่าพื้นเมืองต้องได้รับสิทธิในการมีส่วนร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับวิถีชีวิต อาทิ การรักษาพยาบาล, การจัดทำที่อยู่อาศัย และกิจกรรม/โครงการทางสังคมและเศรษฐกิจที่ส่งผลกระทบต่อชนเผ่าพื้นเมือง

(๘)  ชนเผ่าพื้นเมืองที่ถูกละเมิด/เพิกถอนจากวิถีการพัฒนา การอยู่รอดต้องได้รับการเยียวยา ดูแลอย่างชัดเจน และมีประสิทธิภาพ

(๙)  การได้รับสิทธิในการจัดกิจกรรมตามประเพณี วิถีความเชื่อ

ทั้งนี้จากการทำงานร่วมกันในกรณีของปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิของชนเผ่าพื้นเมือง ผู้แทนรัฐบาลไทยได้กล่าวในที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติ เมื่อวันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๕๐ ว่า

“ประเทศไทยร่วมลงคะแนนรับรองปฏิญญาว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมืองฉบับนี้  แม้ว่าจะมีข้อความหรือบางย่อหน้าที่เป็นข้อห่วงกังวลอยู่ ปฏิญญาสากลฯ ที่เพิ่งจะได้รับการรับรองไปนั้น เป็นร่างที่ได้รับการปรับปรุงจากร่างที่เสนอกับสมัชชาใหญ่เมื่อปี ๒๕๔๙ โดยในส่วนของประเทศไทยเห็นว่า สิทธิในการกำหนดอนาคตของตนเอง นั้นตีความเพียงกรอบความคิดในปฏิญญาสากลเวียนนาเท่านั้น โดยประเทศไทยเห็นว่า ปฏิญญาฉบับนี้ไม่ได้รับรองสิทธิใหม่ให้กับชนเผ่าพื้นเมือง และถ้ามีสิทธิอื่นๆ อันเกิดขึ้นในปฏิญญาสากลฉบับนี้ ประเทศไทยก็จะรับรองไว้ภายใต้กฎหมายและรัฐธรรมนูญของไทยเท่านั้น”

โดยรัฐบาล ๔ ประเทศทั่วโลกไม่ลงนามรับรองปฏิญญาสากลฉบับดังกล่าวได้แก่ นิวซีแลนด์, ออสเตรเลีย, สหรัฐอเมริกา และแคนาดา

ดังนั้นในกรณีของชนเผ่าพื้นเมืองถึงแม้ว่ายังไม่มีการกำหนดขอบเขตของคำที่ชัดเจน แต่สิ่งที่ต้องสร้างให้ชัดคือ “การกำหนดอัตลักษณ์ของตนเอง” (Self Identification) โดยหากเป็นกรณีของชนเผ่าพื้นเมืองจะมีความหมายเชื่อมโยงกับความสัมพันธ์การใช้ที่ดิน(ถิ่นฐานของบรรพบุรุษ) และวิถีวัฒนธรรม (สั่งสมมายาวนาน)  ซึ่งในคำจำกัดความ “ชนเผ่าพื้นเมือง” หรือ “ชนดั้งเดิม” มิได้บ่งบอกถึงจำนวนประชากรว่าจะเป็นชนกลุ่มใหญ่ หรือชนกลุ่มน้อย แต่หมายถึง “การเข้ามาอยู่อาศัยมานาน การเป็นเจ้าของทรัพยากร ธรรมชาติ ดินแดน หรือมีการสั่งสมอารยธรรม ความรู้ควบคู่มากับการใช้ชีวิต” ดังนั้นคำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” โดยทั่วไปยังไม่ได้รับการยอมรับโดยรัฐเจ้าของประเทศ (ซึ่งมิใช่กลุ่มชนเผ่าพื้นเมือง)

นิยามของการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติ

ความหมายของการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ(Racial Discrimination) คือ

ก.การปฏิบัติที่ไม่เหมือนกันระหว่างกลุ่มคนที่แตกต่างกัน โดยมี ๔ ลักษณะ คือ (๑) การจำแนก (distinction) อาทิ การเลือกที่จะตรวจค้นบุคคลเฉพาะในรถโดยสาร โดยมีข้อสงสัยเรื่องการมีวัตถุผิดกฎหมาย (๒) การกีดกัน (exclusion) อาทิ การเข้าถึงการรักษาพยาบาล (๓) การจำกัด (restriction) อาทิ สิทธิการเดินทาง และ (๔) การเลือก (preference) อาทิ การให้โอกาสการเรียน(การศึกษา) หรือการประกอบอาชีพกับคนบางกลุ่ม(เชื้อชาติ) โดยเหตุผลว่า “เขาอาจจะทำได้ดีกว่า เหมาะสมกว่า”

ข. “การเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติ” จะต้องเกิดขึ้นบนพื้นฐานของกลุ่มชาติพันธุ์ หรือรากเหง้า(การกำเนิด)

ค. ผลของการปฏิบัตินั้นๆ จะส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของบุคคลนั้นๆ ก็คือ การละเมิดสิทธิมนุษยชนบนพื้นฐานของการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาตินั่นเอง โดยในหลายๆ ครั้งมิได้เกิดจากความตั้งใจ(ไม่มีกฎหมายระบุ) แต่เป็นผลของการกระทำ(มีการสร้างเงื่อนไข)

ทั้งนี้ยังมีเงื่อนไขการใช้สิทธิในบางเรื่องที่อาจจะถูกกำหนดให้เฉพาะ “พลเมือง” ของรัฐ อาทิ การใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งผู้แทนทางการปกครอง แต่โดยหลักการแล้ว รัฐที่เป็นภาคีของอนุสัญญาฉบับนี้ไม่สามารถเลือกปฏิบัติต่อบุคคลโดยพื้นฐานของ “ความเป็นพลเมืองหรือไม่เป็นพลเมืองของรัฐ”

ข้อบังคับ หรือการปฏิบัติของรัฐ

รัฐภาคีมีหน้าที่สร้างความเคารพ และเคารพมิให้เกิดการละเมิดสิทธิ, การคุ้มครองบุคคลจากการถูกละเมิดสิทธิ และการทำให้สิทธิที่ได้รับการระบุ หรือคุ้มครองตามอนุสัญญาฉบับนี้เกิดขึ้นจริง โดยหลักทั่วไปแล้ว รัฐต้องดำเนินการดังต่อไปนี้

(๑)การควบคุมมิให้มีการออก บัญญัติ หรือบังคับใช้กฎหมายที่เลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติ โดยต้องดูแลองค์กรต่างๆ ของรัฐมิให้มีการเลือกปฏิบัติไม่ว่าจากการปฏิบัติตามกฎหมาย หรือการปฏิบัติจริง

(๒)การกำหนดกฎหมาย หรือระเบียบข้อบังคับต่อหน่วยงาน(นอกภาครัฐ)มิให้เลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติในทุกรูปแบบ

(๓)การแก้ไขกฎหมาย นโยบายต่างๆ มิให้เกิดการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติ

(๔)การส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการยอมรับในการอยู่ร่วมกันของหลากหลายทางเชื้อชาติ

(๕)การจัดทำมาตรการเสริมที่จะปรับปรุง แก้ไขความเข้าใจผิดๆ หรือสถานการณ์ที่สั่งสมจากทัศนคติที่ผิดพลาด โดยประวัติศาสตร์อคติทางเชื้อชาติ (Racial profiling) ซึ่งส่งผลให้กลุ่มเชื้อชาติถูกเลือกปฏิบัติ นอกจากนั้นรัฐต้องสร้างรูปธรรมที่ชัดเจนของความเสมอภาคทางกฎหมาย โดยให้เห็นเป็นการปฏิบัติที่เสมอภาคด้วย (equality in law and in fact)

ทั้งนี้ในการวิเคราะห์ หรือประเมินสถานการณ์สิทธิในแต่ละด้านมักจะมีหลักคิดต่างๆ อาทิ สิทธิทางการศึกษา จะระบุถึง ความพร้อมของสิ่งต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการศึกษา อาทิ ครู โรงเรียน วัสดุในการเรียนการสอน(Availability), การเข้าถึงได้ทั้งทางกายภาพ และฐานะทางเศรษฐกิจ (Accessibility), การยอมรับได้ทั้งในแง่การใช้ภาษา หรือวัฒนธรรมที่เหมาะสมและสามารถรับได้ในลักษณะของสังคม วัฒนธรรมในพื้นที่ ตลอดจนการยอมรับในเชิงคุณภาพของการเรียนการสอนด้วย (Acceptability), ความสามารถในการปรับตัวได้ ระบบการศึกษาต้องปรับเปลี่ยนตามลักษณะของชุมชนนั้นๆ ให้สอดคล้องกับวิถีชีวิต วัฒนธรรม(Adaptability)

ซึ่งก็จะคล้ายๆ กับสิทธิการเข้าถึงการดูแลรักษา และบริการทางสุขภาพ คือ ความพร้อมของสิ่งต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับสุขภาพ (Availability), การเข้าถึงได้ทั้งทางกายภาพ และฐานะทางเศรษฐกิจ(Accessibility), การยอมรับได้ในแง่ต่างๆ (Acceptability) และคุณภาพของการให้บริการ หรือการรักษาพยาบาล (Quality)

รายงานคู่ขนาน หรือรายงานเงา: ความหมาย และการดำเนินการ และแนวทางการวิเคราะห์สิทธิฯ ที่เกี่ยวข้อง

โดย ญาดา   หัตถธรรมนูญ  มูลนิธิผสานวัฒนธรรม

โดยหลักการแล้ว รัฐภาคีของอนุสัญญามีหน้าที่ (๑) สร้างความเคารพสิทธิมนุษยชน ละเว้นการละเมิดสิทธิมนุษยชน ปกป้องสิทธิมนุษยชน และเติมเต็มสิทธิมนุษยชน (ข้อ ๑-๗) และ (๒)รายงานต่อเลขาธิการสหประชาชาติเพื่อเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบเกี่ยวกับมาตรการต่างๆ ทางด้านกฎหมาย กระบวนการยุติธรรม กระบวนการบริหารและอื่นๆ ซึ่งรัฐภาคีจัดให้มีขึ้นเพื่อบังคับใช้อนุสัญญาฯ ข้อ ๙

ในส่วนของคณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯ ก็มีหน้าที่ต้องพิจารณารายงานของรัฐภาคี, ทำข้อเสนอแนะทั่วไปเพื่อช่วยในการตีความอนุสัญญา(อาทิ ข้อเสนอแนะทั่วไปลำดับที่ ๒๓ และ ๓๐) ตลอดจนการเฝ้าระวัง และตรวจสอบเพื่อให้รัฐภาคีปฏิบัติตามหน้าที่ให้สอดคล้องกับอนุสัญญาดังกล่าว

ทั้งนี้ในส่วนของรายงานเงา หรือรายงานคู่ขนาน เป็นการนำเสนอสถานการณ์สิทธิมนุษยชนในประเด็นต่างๆ ตามอนุสัญญา โดยนำเสนอต่อคณะกรรมการประจำอนุสัญญา และสหประชาชาติ เพื่อ (๑) เพิ่มเติมข้อมูลเกี่ยวกับการปฏิบัติตามอนุสัญญาให้ครบถ้วนสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น (๒) การเสริมสร้างกลยุทธ์ให้แก่คณะกรรมการประจำอนุสัญญาในการเข้าถึงข้อมูล การติดตามเฝ้าระวัง ตั้งข้อสังเกตต่อรัฐภาคี (๓) การเสริมข้อมูลที่เป็นจริง และเป็นรูปธรรมจากภาคประชาชน

ในส่วนของรายงานการปฏิบัติงานตามอนุสัญญาการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อเชื้อชาติในทุกรูปแบบของประเทศไทย ซึ่งจัดทำโดยกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กระทรวงยุติธรรมมีประเด็นที่เป็นข้อสังเกตคือ

(๑)ยังขาดนิยามชนเผ่าพื้นเมืองตามปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิของกลุ่มชนพื้นเมือง ขาดการระบุถึงความหลากหลายของกลุ่มบุคคลผู้มีสถานะ (ผู้ถือบัตรสี)

(๒)สิทธิตามข้อเท็จจริง ยังไม่ได้ตรวจสอบ เนื้อหาของรายงานจะระบุถึงสิทธิทางกฎหมายเท่านั้น อาทิ สิทธิทางการศึกษา มีการแก้ไขกฎหมายแล้ว แต่การปฏิบัติจริงยังไม่มีการดำเนินการใดๆ เป็นต้น

(๓)ยังขาดการระบุถึงสถานการณ์ด้านการจัดการทรัพยากร กฎหมายที่ไม่เคารพต่อสิทธิของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ยังขาดกรณีศึกษาที่ชัดเจน

(๔)คำจำกัดความที่เป็นการสร้างอคติต่อกลุ่มเชื้อชาติยังมีอยู่ในสื่อการเรียนการสอน หรือการเรียนรู้ อาทิ การทำไร่เลื่อนลอย (Slash and Burn) ซึ่งโดยนัยคือ การพักการใช้พื้นที่ในชั่วขณะ(อาจจะประมาณ ๔ – ๗ ปีต่อรอบ) จึงกลับมาทำในพื้นที่นั้นๆ และโดยวิถีการทำไร่หมุนเวียน ก็คือ การทำเกษตรบนพื้นที่สูงตามวิถีวัฒนธรรมที่พยายามรักษาความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรต่างๆ ไว้

(๕)นโยบาย การปฏิบัติของรัฐกับกลุ่มเชื้อชาติ อาทิ การจดทะเบียนสมรส การจดทะเบียนการเกิด หรือแม้แต่การดำเนินการตาม พรบ.ทะเบียนราษฎร์ ม.๔ ให้สิทธิรัฐในการกำหนดลักษณะการดำเนินการจำเพาะในกรณีที่ไม่ได้ระบุไว้ในกฎหมายนั้นๆ หรือกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

(๖)หน้าที่ของรัฐในการรณรงค์ ให้ความรู้ การดำเนินมาตรการเชิงรุกเพื่อสร้างความเข้าใจ การตระหนักรู้ และการสร้างทัศนคติที่ดีในต่อกลุ่มคนที่มีความหลากหลายทางเชื้อชาติ เป็นต้น

ผู้เข้าร่วมการเรียนรู้ จัดแบ่งกลุ่มทำงานออกเป็นประเด็นต่างๆ ๕ กลุ่ม คือ

กลุ่มที่หนึ่ง สิทธิการศึกษา วัฒนธรรม และภาษา

กลุ่มที่สอง สิทธิพลเมือง สิทธิทางการเมือง สิทธิทางการเดินทาง สิทธิการได้รับสัญชาติ

กลุ่มที่สาม สิทธิสุขภาพ การเข้าถึงบริการด้านสุขภาพ

กลุ่มที่สี่ สิทธิการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม

กลุ่มที่ห้า สิ?ธิในที่ดิน ป่าไม้ และการจัดการทรัพยากร

แต่ละกลุ่มมีผู้เข้าร่วมที่สนใจ(หรือคลุกคลี)ประเด็นนั้นๆ ทำงานร่วมกัน โดยแยกแยะในลักษณะการวิเคราะห์รายงานของรัฐบาลในประเด็นต่างๆ คือ

๑.จุดช่วยการวิเคราะห์ใน ๕ ด้าน คือ ข้อมูลพื้นฐาน, ประเด็นปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อกลุ่มเชื้อชาติ, นโยบาย กฎหมาย วิธีปฏิบัติ และอุปสรรคในการปรับใช้อนุสัญญา, การแก้ไขเยียวยา, หน้าที่ของรัฐในการเสริมสร้างความรู้เกี่ยวกับอนุสัญญา

๒.โดยนำจุดช่วยการวิเคราะห์(ข้อ ๑.)มาพิจารณาในประเด็น (๑) ประเด็นที่ขาดหายไป (๒) ข้อมูลที่ต้องการตรวจตรา และ (๓) ข้อมูลที่ต้องเพิ่มเติม

ทั้งนี้ในกรณีที่ต้องการโต้แย้งจุดยืน หรือข้อเท็จจริงตามรายงานรัฐ อาจจะใช้ประเด็นในการวิเคราะห์ โดยขอให้หยิบยกประเด็นต่าง คือ (๑) ประเด็นปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อกลุ่มเชื้อชาติ (ตามกลุ่มเป้าหมายที่รับผิดชอบ โดยพิจารณาเป็นประเด็นหลัก:สิทธิที่ไม่เท่าเทียมในประเด็นนี้กระทบต่อสิทธิอื่นอย่างไร และ ประเด็นรอง: สิทธิที่ได้รับผลกระทบจากประเด็นหลัก) (๒) ข้อมูลทั่วไป(ดรรชนี สถิติ)  (๓) การกระทำของรัฐที่อาจละเมิด หรืออาจส่งเสริมให้เกิดการละเมิดอนุสัญญาฯ (นโยบาย กฎหมาย วิธีปฏิบัติ) (๔) กรณีศึกษา (๕) ปัจจัยภายในที่เป็นอุปสรรคที่ชุมชนหรือบุคคลต้องเผชิญในการที่จะให้ได้มาซึ่งสิทธิและถูกเลือกปฏิบัติ (๖) ปัจจัยภายนอกที่เป็นอุปสรรคที่ชุมชนหรือบุคคลต้องเผชิญในการที่จะให้ได้มาซึ่งสิทธิและถูกเลือกปฏิบัติ และ (๗) กลไกของรัฐที่ล้มเหลวต่อการขจัดการเลือกปฏิบัติ

ในส่วนของการเชื่อมโยงเนื้อหาในอนุสัญญาฯ กับประเด็นที่ได้หยิบยกเพื่อเขียนรายงาน จำแนกประเด็นพิจารณาให้สอดคล้องกันคือ (๑) ประเด็นที่หยิบยกเพื่อเป็นกรอบการเขียนรายงาน (๒) ประเด็นที่หยิบยกเป็นการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติอย่างไร (๓) ความเกี่ยวข้องกับอนุสัญญาณ และมาตรฐานตามอนุสัญญาฯ ในประเด็นนั้นๆ (๔) การเปรียบเทียบกฎหมาย นโยบายที่อยู่เกี่ยวกับประเด็นนั้นๆ กับมาตรฐานตามอนุสัญญาฯ/กฎหมายนโยบายดังกล่าว แก้ปัญหาได้หรือไม่ (๕) การเปรียบเทียบการปฏิบัติจริงกับกฎหมายนโยบายที่มีอยู่/ สอดคล้องกันหรือไม่ เป็นอุปสรรคอย่างไร และ (๖) ข้อเสนอแนะเฉพาะประเด็นที่จะส่งผลต่อกฎหมายนโยบายและแนวทางปฏิบัติเพื่อให้ได้มาตรฐานตามอนุสัญญาฯ

รายชื่อผู้เข้าร่วมการเรียนรู้

๑.กัลปาลัตตา        ดุตตา            ผู้อำนวยการสถาบันสิทธิมนุษยชนแห่งเอเชีย

๐๘๙๗๗๔๐๗๔๐, kalpalatad@gmail.com

๒.พรเพ็ญ  คงขจรเกียรติ    มูลนิธิผสานวัฒนธรรม, ๐๘๖๗๐๙๓๐๐๐

๓.สมชาย            หอมลออ        มูลนิธิผสานวัฒนธรรม

๔.ขวัญจิตร คำแสน           หน่วยงานพัฒนาและบริการสังคม (พบส.)

                                           ๐๘๕๖๒๓๗๔๙๓

๕.กัญญานันท์       พจนไพรรุจน์    มูลนิธิเอ็มพาวเวอร์

๖.ญาดา              หัตถธรรมนูญ    มูลนิธิผสานวัฒนธรรม

                                           ๐๘๙๑๓๐๙๗๕๗, yadadear@hotmai.com

๗.นงลักษณ์         ดิษฐวงษ์         มูลนิธิพัฒนาเครือข่ายเอดส์ ๑๔๕/๑ ถ.ศรีภูมิ อ.เมือง จ.เชียงใหม่

๕๐๗๐๐, ๐๘๙๑๓๑๐๓๖๔, nonglakd@yahoo.com

๘.สกาวเดือน        บุญงาม มหาวิทยาลัยราชภัฎเชียงราย

๙.สาย                พิลาวัณ          มูลนิธิเอ็มพาวเวอร์

๑๐.อมรรัตน์          ยี่โท              ศูนย์ปฏิบัติการร่วม เพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนบนพื้นที่สูง (ศปส.)

                                           ๒๖๘/๑๐ หมู่บ้านอรพินท์ ต.วัดเกต อ.เมือง จ.เชียงใหม่ ๕๐๐๐๐                                           ๐๕๓๒๔๐๒๑๓, amornrat.yt@gmail.com

๑๑.กมล              แสนมี่

๑๒.ณัฐพงษ์         มณีกร            หน่วยงานพัฒนาและบริการสังคม ๓-๗ ถ.เจริญเมือง ต.วัดเกต

อ.เมือง จ.เชียงใหม่ ๕๐๐๐๐, ๐๘๔๑๗๓๘๗๑๓,

namjai_2006@hotmail.com

๑๓.นายทรงวุฒิ     แลเชอะ

๑๔.นายเทวินทร์    สมจิตร์           หน่วยงานพัฒนาและบริการสังคม ๓-๗ ถ.เจริญเมือง ต.วัดเกต

อ.เมือง จ.เชียงใหม่ ๕๐๐๐๐, ๐๘๔๑๗๓๘๗๑๓,

namjai_2006@hotmail.com

๑๕.นเรศ             เลาเทาะ         เครือข่ายสุขภาพชาติพันธุ์บนพื้นที่สูง (คชส.)

๑๖.พนัส             สิริพงศ์วาณิช    องค์การยุติธรรมนานาชาติ

๑๗.พฤ               โอ่โดเชา

๑๘.ยุทธนา โรจนคีรีสันติ     ITEC, ๐๘๙๕๕๖๔๐๐๑, rojanakirisanti@hotmail.com

๑๙.วรวุธ             ตามี่              ศปส.

๒๐.วิวัฒน์            ตามี่              ศปส.

๒๑.ศักดิ์ดา แสนมี่            IMPECT, ๐๘๑๓๘๗๔๙๐๔, sakda.saenmi@gmail.com

๒๒.สีละ              จะนู

๒๓.สุภินันทชัย      แซ่ลี่              มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงราย

๒๔.สุมิตรชัย         หัตถสาร         ศูนย์พิทักษ์และฟื้นฟูสิทธิชุมชน, ๐๙๘๑๙๕๐๗๕๗๕

๒๕.สุริยันต์ ทองหนูเอียด    ศปส.,๐๘๔๓๗๘๔๕๗๑, suriyarnt@hotmail.com 

๒๖.อ้าย              ละปาน           องค์การยุติธรรมนานาชาติ, ๐๘๕๗๐๗๓๙๖๓

๒๗.เอกชัย          ปิ่นแก้ว           สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ,

๐๘๔๓๖๕๖๑๒๘, epinkaew@hotmail.com,

ekachai@nhrc.or.th

๒๘.กิตติพงษ์       ขัตติ              นักศึกษาชาติพันธุ์, ๐๘๔๓๖๕๖๑๒๘

๒๙.แสงทอง        โอโด่เชา         โครงการ ITEC