อันเนื่องมาจากเอนทรีที่แล้วที่เล่าเรื่องเกี่ยวกับ “คุณธรรมรัฐ ณ ระนอง” อดีตข้าราชการของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินในหัวเรื่อง “บุคคลสามัญชนที่ผมรู้สึกนับถือศรัทธา” ผมเลยถือโอกาสแวะไปค้นบทความเก่าๆเมื่อปลายปี 48 ที่เขียนเรื่องราวประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทยจากที่ได้ค้นคว้ามา บทความชิ้นนี้ได้รับการตีพิมพ์ในวารสารของกรมซึ่งผมจำไม่ได้แล้วว่าอยู่ฉบับไหน

ดังนั้นเอนทรีนี้เลยขออนุญาตคัดลอกบทความของตัวเองในชื่อของ “อองต้วน” มาให้เพื่อนๆชาว Oknation ได้ลองอ่านกันดูครับ เผื่อจะได้รู้จักเรื่องราวการตรวจเงินแผ่นดินไทยมากขึ้น ขอบคุณอีกครั้งครับ

Hesse004

ประวัติศาสตร์การตรวจเงินแผ่นดินไทย กับ การต่อภาพจิ๊กซอว์ชิ้นสุดท้าย

อองต้วน

ผมไม่เคยคิดว่าการศึกษาและเรียบเรียงประวัติศาสตร์ของสำนักงานจะมีเสน่ห์มากถึง  เพียงนี้  หลังจากที่พี่วุฒิชวนผมให้ร่วมเป็นคณะทำงานจดหมายเหตุสำนักงานอันโยงไปถึงการเป็นคณะทำงานหนังสือครบรอบ ๙๐ ปี สำนักงาน  ผมรู้สึกว่าการศึกษาเรื่องดังกล่าวมีความละเอียดอ่อนอยู่ไม่น้อย 

 พี่วุฒิสนับสนุนเรื่องข้อมูลที่มีมาอย่างไม่ขาดสายเริ่มตั้งแต่ประวัติของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินฉบับหลวงดำริอิศรานุวรรตที่พิมพ์เป็นที่ระลึกในงานกฐินกรมตั้งแต่ปี พ.ศ. 2477 นอกจากนี้ยังมีข้อมูลในส่วนของประวัติกรมฉบับของคุณประยูร   ศรียรรยงค์ อดีตผู้บริหารของสำนักงานฯก็ได้เขียนขึ้นในโอกาสครบรอบเดิม 60 ปี สำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน  รวมถึงฉบับสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินครบรอบ 72 ปี เมื่อปี พ.ศ.2530 ซึ่งได้ทำประวัติกรมไว้ครอบคลุมและเป็นแนวทางให้เล่มต่อมา คือ 80 ปี สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินและ 120 ปี การตรวจเงินแผ่นดินไทยได้อรรถาธิบายความเป็นมาของกรมได้ชัดเจนยิ่งขึ้น

 ถ้าจะนับว่าการตรวจเงินแผ่นดินไทยเริ่มต้นเมื่อไรแน่นอนครับแฟนพันธุแท้ สตง. ต้องบอกว่าเริ่มตั้งแต่ปีพ.ศ. 2418 เมื่อมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าให้ตั้งออฟฟิซหลวงหรือ ออดิตออฟฟิซขึ้นในพระบรมมหาราชวัง เหตุผลที่ต้องตั้งออดิตออฟฟิซก็คือพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ทรงเล็งเห็นว่าเงินรายได้ในท้องพระคลังมีน้อยเนื่องจากมีการ บังหลวงกันมาก

 บังหลวงในที่นี้ไม่ใช่แขกอาบังนะครับแต่หมายถึงการที่หลวงใช้ระบบเจ้าภาษีนายอากรในการจัดเก็บภาษีโดยให้เอกชนเป็นผู้ประมูลการจัดเก็บภาษี  ซึ่งท้ายที่สุดการจัดเก็บภาษีโดยระบบดังกล่าวมักมีการรั่วไหล กล่าวคือ เหล่านายอากรไม่ยอมส่งรายได้เข้าคลังอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยประกอบกับการที่นายอากรเหล่านี้มักมีความสัมพันธ์อันดีกับขุนนางจึงรู้เห็นเป็นใจในการบังหลวงด้วยการไม่ส่งเงินภาษีเข้าคลังหลวงให้ครบ   

 ในอดีตเงินของแผ่นดินก็คือเงินของกษัตริย์ครับ เมื่อมีการบังหลวงมากขึ้นทำให้ในต้นรัชกาลฯจึงโปรดให้มีการตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นในปีพ.ศ. 2416 “เพื่อจัดการงานทางการคลังของแผ่นดินทั้งปวง”

 คำว่า “รัษฎากรพิพัฒน์”หมายถึงความเจริญงอกงามทางการเงิน ครับ รัชกาลที่ 5 ทรงมีพระราชดำริในการพัฒนาประเทศ ดังนั้นการที่ประเทศจะก้าวหน้าได้จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีเงินมาใช้จ่ายในการพัฒนา  เมื่ออาการบังหลวงกำเริบมากขึ้นเงินที่กษัตริย์ควรได้รับก็ไม่ได้รับพระองค์จึงเห็นควรให้มีออฟฟิซหลวงเป็นหน่วยงานที่ตั้งขึ้นมาเพื่อทำการตรวจการรับและจ่ายเงินของแผ่นดิน  แน่นอนว่าเมื่อแรกตั้งการตรวจสอบให้ความสำคัญกับการตรวจรายรับมากกว่ารายจ่าย  

 ออฟฟิซหลวงหรือออดิตออฟฟิซจึงมีกฎหมายรองรับการจัดตั้ง นั่นคือ พระราชบัญญัติสำหรับกรมพระคลังมหาสมบัติแลว่าด้วยกรมต่างๆซึ่งจะเบิกส่งเงิน พ.ศ. 2418 โดยอยู่ในหมวดมาตราที่ 8 ว่าด้วยออฟฟิซหลวงในพระบรมมหาราชวัง 

 ออฟฟิซหลวงมีฐานะเป็นองค์กรอิสระไม่ขึ้นกับกระทรวงพระคลังมหาสมบัติมีเจ้าพนักงานใหญ่ที่เรียกว่า  ออดิเตอเยนเนอราล (Auditor General) และผู้ช่วยเรียกว่า ดีปูตีออดิเตอเยนเนอราล (Deputy Auditor General   ผู้เขียนเข้าใจว่าโครงสร้างของออดิตออฟฟิซน่าจะได้รับอิทธิพลมาจากออดิตออฟฟิซของอังกฤษเพราะตำแหน่งสูงสุดของออดิตออฟฟิซในอังกฤษก็ใช้คำว่าออดิเตอร์เยอเนอราล            

 เมื่อแรกตั้งออดิตออฟฟิซ รัชกาลที่ 5ทรงโปรดให้พระเจ้าน้องยาเธอพระองค์เจ้าเทวัญอุไทยวงศ์(สมเด็จกรมพระยาเทวะวงศ์วโรปการ)เป็นหัวหน้าพนักงานออดิตออฟฟิศและให้ทรงทำหน้าที่หัวหน้าพนักงานตรวจเงินรับขณะเดียวกันทรงให้กรมหมื่นนเรศวรฤทธิ์ เป็นหัวหน้าพนักงานตรวจเงินจ่ายและที่น่าปลาบปลื้มเป็นที่สุดคือ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เสด็จลงทำการที่ออฟฟิซหลวงแห่งนี้ทุกวันเพื่อทำการตรวจสอบบาญชีด้วยพระองค์เอง 

 บัญชีสมัยนั้นยังไม่มีความเป็นสากลดังเช่นทุกวันนี้ครับทั้งนี้บุคคลท่านแรกที่มาวางรากฐานระบบบัญชีสากลให้สยามก็คือ นายอี ฟลอริโอ นั่นเอง ชื่อนี้คงคุ้นกันแน่นอนสำหรับเราๆท่านๆ ในฐานะที่เป็นข้าราชการ สตง.

 ออดิตออฟฟิซมีอายุได้เพียง 5 ปี ก็ต้องถูกยุบไปในปี พ.ศ. 2423 เนื่องจากในหลวงรัชกาลที่  5 ทรงเห็นว่ากฎหมายออดิตแม้ว่าจะเป็นของดีแต่ผู้ปฏิบัติไม่สามารถ ทำได้  ผมสันนิษฐานว่า”ระบบศักดินา”ในสมัยโบราณน่าจะเป็นอุปสรรคไม่น้อยกับการตรวจสอบ

ผมสงสัยอยู่นานเมื่อประวัติศาสตร์ช่วงนี้หายไปและกลับมาโผล่ใหม่เมื่อปี พ.ศ. 2433 เมื่อมีการตราพระราชบัญญัติพระธรรมนูญลักษณะน่าที่ราชการในกระทรวงพระคลัง รศ.109 และกฎหมาย นี้เองที่ปรากฏชื่อของกรมตรวจขึ้น

 กรมตรวจในสมัยนั้นถือเป็นกรมใหญ่กรมหนึ่งในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ทั้งนี้ในช่วงปี รศ.109 หรือ พ.ศ. 2433 นั้น บ้านเมืองของเราเริ่มมีความเจริญมากขึ้นการบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพดีขึ้นทำให้การใช้จ่ายเงินของแผ่นดินจึงมีความสำคัญ  

 กรมตรวจจึงถือกำเนิดขึ้นเพื่อมีหน้าที่ตรวจตราการรับจ่ายเงินแผ่นดินดังเช่นออดิตออฟฟิซเคยทำมา  ซึ่งหากเราได้ศึกษาประวัติศาสตร์การคลังของสยามในสมัยรัชกาลที่ 5 จะพบว่าแทบจะมีชื่อ “กรมตรวจ” ปรากฏอยู่ในกฎหมายของกรมอื่นๆเช่น พระราชบัญญัติกรมเก็บฯ รศ.109  พระราชบัญญัติกรมสารบาญชี รศ.109 พระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ รศ.109  พระราชบัญญัติกรมต่างๆเบิกเงินพระคลัง และพระราชบัญญัติกรมต่างๆส่งเงินพระคลัง รศ.109 จะเห็นได้ว่ากรมตรวจมีความสำคัญอย่างมากในสมัยปฏิรูปกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ 

 แต่สิ่งที่ยังคาใจผมก็คือแล้วใครล่ะที่เป็นอธิบดีกรมตรวจคนแรก เพราะในวิทยานิพนธ์ของคุณสุนทรี  เตียสมุทร (2513) และคุณเนตรทราย  ตั้งขจรศักดิ์ (2538) ไม่ได้กล่าวถึงเรื่องนี้  ประการถัดมาที่ผมสงสัยคือแล้วช่วงระหว่างปี พ.ศ. 2423 – 2433 หลังจากที่ออดิตออฟฟิศถูกยุบไปแล้วนั้นงานตรวจบาญชีดังกล่าวไปอยู่ที่ไหนแล้วช่วงเวลา 10 ปีนี้มีการตรวจเงินแผ่นดินกันหรือไม่

 การค้นคว้าเอกสารทั้งจากประวัติกรมทั้ง 4 เล่มรวมทั้ง วิทยานิพนธ์ที่เกี่ยวกับสำนักงานก็ไม่ได้กล่าวถึงเรื่องดังกล่าว  มิพักต้องเอ่ยถึงหนังสือที่ระลึกในงานศพ 

ผมคิดว่าเรื่องนี้คงเป็นปริศนาให้เราได้ค้นหากันต่อไป  เพราะโดยส่วนใหญ่แล้วเราเชื่อกันว่ากรมเราสถาปนาขึ้นเมื่อวันที่ 18 ก.ย. พ.ศ. 2458 ซึ่งตรงกับสมัยรัชกาลที่ 6 มีนายอี  ฟลอริโอ เป็นอธิบดีกรมตรวจเงินแผ่นดินคนแรก แต่แท้จริงแล้วพัฒนาการตรวจเงินแผ่นดินมีมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 คือสมัยออดิตออฟฟิซ เมื่อปี พ.ศ. 2418 และสมัยกรมตรวจ ปี พ.ศ. 2433

 ในงานวิจัยของคุณสุนทรี (2513) และคุณเนตรทราย (2538) อธิบายบทบาทหน้าที่ของกรมตรวจไว้อย่างครอบคลุมสมบูรณ์เพียงแต่ขาดข้อมูลของบุคคลแรกที่เป็นอธิบดีกรมตรวจ  ทั้งนี้ในยุคของกรมตรวจมักจะมีการเรียกชื่อรวมกันกับกรมสารบาญชี (ซึ่งก็คือกรมบัญชีกลางในปัจจุบัน) และในภายหลังเราเรียกว่า “กรมตรวจแลสารบาญชี”   ซึ่งในช่วงเวลาดังกล่าวกรมได้นายฝรั่งอย่าง มิสเตอร์ เจมส์ ริเวต คาร์แนค เป็นอธิบดีกรมตรวจแลสารบาญชี  มีนายอี  ฟลอริโอ เป็นรองเจ้ากรมฯ

การต่อภาพประวัติศาสตร์ที่หายไปดูเหมือนจะยากเย็น  หากแต่ว่าถ้าพวกเราไม่เจอเอกสารในหอจดหมายเหตุที่ว่าด้วยการจัดราชการงานในกระทรวงพระคลังฯ รศ.107-111  เอกสารชิ้นนี้ทำให้พวกเราตกตะลึงเมื่อเจอชื่อของอธิบดีกรมตรวจคนแรกตลอดจนโครงสร้างและบทบาทของกรมตรวจสมัยนั้น 

ใช่แล้วครับพลันที่ผมเห็นชื่อ พระยาพิพิธโภไคยสวรรค์  ผมรู้สึกโคตรดีใจเลย เหมือนบางอย่างที่เราหากันมานานได้ปรากฏขึ้นสักที  ประวัติศาสตร์ของกรมเราไม่ได้หายไปไหนหรอกครับเพียงแต่เรายังหากันไม่เจอเท่านั้นเอง

 ชื่อของพระยาพิพิธโภไคยสวรรค์มาพร้อมกับนายสนองราชบรรหาร ซึ่งเป็นรองอธิบดีกรมตรวจและเมื่อผมได้อ่านบันทึกเมื่อแรกเริ่มทำงานของกรมตรวจทำให้ผมได้ทราบว่าช่วงแรกตั้งนั้นท่านอธิบดีป่วยหนักจนไม่สามารถทำงานได้จึงให้นายสนองราชบรรหารเป็นผู้รักษาราชการแทน  

 คำถามที่ผมสงสัยมานานได้ถูกเฉลยด้วยเอกสารชิ้นนี้เช่นเดียวกันกับช่วงเวลาที่หายไปในปี พ.ศ. 2423 – 2433 นั้น ปรากฏว่าหลังจากออดิตออฟฟิศถูกยุบไปรวมกับกรมบัญชีกลางแล้วได้ไปตั้งเป็นกองหนึ่งในกรมบัญชีกลางที่ชื่อว่า กองจ่าย 

 จะเห็นได้ว่าประวัติกรมเรามีความซับซ้อน  อีกทั้งมีความเป็นมาที่น่าสนใจและมีเสน่ห์ไม่น้อยเลยทีเดียว 

 การค้นพบในวันนี้อาจจะไม่สลักสำคัญอะไรมากนักเพราะหลายคนคิดว่ามันก็แค่เรื่องโบราณเก่าแก่เรื่องหนึ่งแต่สำหรับผมแล้วผมยังเชื่อว่าประโยชน์อย่างหนึ่งของการทำความเข้าใจในบริบททางประวัติศาสตร์ของกรมเรา จะทำให้เราเห็นภาพการทำงานของคนสมัยเก่าได้ชัดเจนขึ้นอีกทั้งยังทำให้เราช่วยกันคิดต่อไปอีกว่าหากวันหนึ่งเมื่อคนข้างหลังกลับมาเขียนประวัติศาสตร์ในยุคพวกเราบ้างเขาจะมองเราอย่างไรและเขาจะเขียนถึงเราเช่นไร?

ภาพจาก www.oag.go.th