|
ทิศทางในการกระจายอำนาจจากรัฐส่วนกลาง สู่ ท้องถิ่น ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550
บททดสอบที่หนักหน่วงของภาคประชาชนในการเข้าถึงการบริหาร
จัดการท้องถิ่นอย่างมีส่วนร่วม ความพยายามครั้งแล้วครั้งเล่าของ เครือข่ายองค์กรชาวบ้าน ขบวนการเคลื่อนไหวภาคประชาชน ในรูปแบบต่างๆ ในการผลักดันเพื่อให้มีพื้นที่ในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการปกครองท้องถิ่น (องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล) ในรูปแบบต่างๆไม่ว่าจะเป็นความพยายามที่จะเข้าไปร่วมกำกับทิศทางในการวางแผนพัฒนาท้องถิ่น การติดตามตรวจสอบการบริหารงานท้องถิ่น การเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น(กฎหมายท้องถิ่น) หรือแม้แต่การเข้าไปเป็นตัวแทนของชาวบ้านในการบริหาร ปกครองในระดับท้องถิ่นโดยผ่านกลไกการเลือกตั้ง หรือประชาธิปไตยแบบตัวแทน ไม่ว่าจะเป็นนายกองค์การบริหารส่วนตำบล สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่มีความพยายามและความตั้งใจที่จะสร้างการมีส่วนร่วม หรือรวมถึงการใช้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นกลไกหนึ่งในการแก้ไขปัญหาในระดับล่าง หรือใช้เป็นเครื่องมือในการสร้างการเรียนรู้แนวทางประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม หรือใช้เป็นแนวการการผลักดันเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางนโยบาย
แต่ด้วยข้อจำกัดหลายๆประการที่ทางผู้เขียนได้นำเสนอไปบ้างแล้วไม่ว่าจะเป็น ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการบริหารจัดการท้องถิ่น ได้ถูกกำกับจากทิศทางของกระทรวงมหาดไทยโดยการสร้างเงือนไขทางกฎหมาย โดยออกพระราชบัญญัติต่างๆขึ้นมากำกับและควบคุม องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ความบอบช้ำจากการถูกแทรกแซง จากการเมืองในระดับภูมิภาค ชาติ กลุ่มทุนทั้งในระดับท้องถิ่น การเมืองจากส่วนกลาง นักการเมือง ได้เข้ามาแทรกแซง ควบคุมกลไกภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือแม้แต่การเปิดพื้นที่ให้ชุมชนเข้ามาส่วนร่วมก็จำกัดด้วยข้ออ้างต่างๆมากมาย จึงทำให้ผู้นำ ตัวแทนชาวบ้านที่เข้าไปเป็นผู้บริหาร สมาชิกสภาท้องถิ่น องค์ชาวบ้านเกิดความอ่อนล้า ท้อแท้บ้าง ในบางครั้งบางคราว
แต่ด้วยความคาดหวัง(จากส่วนลึกๆ)จากกระบวนการในการรณรงค์ ผลักดัน นำเสนอบทเรียนประสบการณ์ข้อจำกัดต่างๆที่ผ่านมา เพื่อให้รัฐธรรมนูญ 2550 ได้เปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ การให้ความเป็นอิสระอย่างแท้จริงในการบริหารจัดการท้องถิ่น และมีพื้นที่ (arena) ให้กลไกภาคประชาชนได้เข้ามากำหนด วางแผน กำกับติดตามตรวจสอบคู่ขนานร่วมกันกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
แต่เนื้อหาของรัฐธรรมนูญ 2550 ในหมวดที่14 ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ที่มีจำนวน 10 มาตรา ก็มิแตกต่างไปจากแนวคิดเดิมๆในการพยายามกระจุกอำนาจและเปลี่ยนผ่านอำนาจ (transition of power) มาไว้ในท้องถิ่นเพื่อควบคุมให้อยู่ภายใต้การบังคับบัญชา (subordinate) ซึ่งมิใช่แนวทางในการกระจายอำนาจ (decentralization) แต่ก็นั้นแหละครับเกือบทั้งสิบมาตราในหมวดการปกครองท้องถิ่น นั้นเองก็มิได้มีความเป็นอิสระแม้แต่น้อย ในทางกลับกันกฎหมายรัฐธรรมนูญเองก็ถูกละเมิดโดยกฎหมายลูก เพราะต้องยืมจมูกกฎหมายลูกมาหายใจ ดังที่ได้เห็นคือ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ผู้เขียนอยากจะขอยกตัวอย่างในบางมาตรา(ซึ่งจริงๆมีมากที่อยากจะให้เห็นถึงข้อจำกัด) เช่น มาตรา ๒๘๖ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ จำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบรายชื่อ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
แน่นอนครับประชาชนเสนอกฎหมายในระดับท้องถิ่นได้อีกแล้วครับ (แต่ทั้งนี้ตามกฎหมายกำหนด) กฎหมายที่กำหนดไว้ในมาตรานี้คือพระราชบัญญัติเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ปี 2542 ประเด็นสำคัญในพระราชบัญญัตินี้อยู่ที่ว่า ข้อบัญญัติท้องถิ่นจะต้องไม่ขัดกับกฎหมายที่มีอยู่แล้วในท้องถิ่น เช่นชาวบ้านจะมีการจัดการป่าในรูปแบบป่าชุมชน ทั้งชุมชนและองค์การบริหารส่วนตำบลต่างเห็นชอบที่ให้มีการจัดการป่าชุมชน แต่ปรากฏว่าพื้นที่ป่าชุมชนได้ถูกกรมป่าไม้ต่อมาเป็นกรมอุทยานแห่งชาติและพันธ์พืชได้ประกาศพื้นที่ป่าในบริเวณนั้นเป็นป่าอนุรักษ์ ซึ่งมีกฎหมายที่ใช้อยู่แล้ว คำถามมีอยู่ว่า การออกข้อบัญญัติตำบลในการจัดการป่าชุมชนในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ขององค์การบริหารส่วนตำบลชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ผู้เขียนอยากจะขออนุญาตที่จะเปรียบเทียบกับกฎหมายปกครองท้องถิ่นปี 1991 (Local Government Code 1991) ของประเทศฟิลิปปินล์ ซักเล็กน้อย (แต่มิได้หมายความว่า กฎหมายการปกครองท้องถิ่น ของประเทศฟิลิปปินล์จะสมบูรณ์นะครับ เพราะมีข้อจำกัดเหมือนกัน) รากฐานของการมีกฎหมายปกครองท้องถิ่น ปี 1991 ฉบับนี้ มาจากการที่ประชาชนถูกกดขี่และถูกกระทำจากผูกขาด รวมศูนย์อำนาจในการปกครองเกือบยี่สิบปี ในยุคประธานาธิบดี เฟอรดินัน มาคอส ซึ่งมีรูปแบบการปกครองเป็นแบบเผด็จการ (Dictatorship) ใช่ว่าอำนาจจะมีอยู่ได้ยืนยาว ในปี 1986 คลื่นมหาชนได้ถาโถมทำลายกำแพงเผด็จการเพื่อเปิดประตูไปสู่แนวทางในระบบประชาธิปไตย จนทำให้ประธานาธิบดี มาคอส ต้องลี้ภัยออกนอกประเทศ การต่อสู้ในครั้งนั้นรู้จักกันในชื่อ EDSA Revolution หรือการปฏิวัติ EDSA ที่นำไปสู่การเปลี่ยนโฉมหน้าของการเมืองในประเทศฟิลิปปินล์
ต่อมาในยุคของประธานาธิบดี คอราซอล อาคีโน (President Corazon Aquino, 1986-1992) ก็ได้ประกาศฟื้นฟู เสถียรภาพทางการเมือง สังคม เศษฐกิจ และ ปฎิรูปโครงสร้างทางการเมือง การสถาปนา กระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชน ร่วมกับ องค์กรปกครองท้องถิ่น ภายใต้กฎหมายปกครองท้องถิ่น 1991 ซึ่งได้รับการตอบรับอย่างกว้างขวางและได้ถูกนำไปใช้ในการบริหารจัดการท้องถิ่น เช่น การให้มีโครงสร้างพิเศษในการทำงานร่วมกับหน่วยปกครองท้องถิ่นหรือที่เรียกว่า Local special Bodies ซึ่งมี 5 ส่วน คือ
ส่วนที่1.โครงสร้างของสภาเพื่อการพัฒนาท้องถิ่น (Local development councils) ส่วนที่2 โครงสร้างของคณะทำงานการศึกษาและโรงเรียน (Local School Boards)
ส่วนที่3 โครงสร้างของคณะทำงานในด้านสุขภาพในท้องถิ่น (Local Health Boards)
ส่วนที่ 4 โครงสร้างของคณะทำงานในการคัดเลือกคุณสมบัติและให้รางวัลกับชุมชน (Local Prequalification, Bids and Awards Committee)
และส่วนที่5 โครงสร้างของคณะทำงานเพื่อสันติภาพ (สมานฉันท์) (Local Peace and Order Council)
ซึ่งทั้ง ห้า ส่วนของ Local Special Bodies นี้เอง จะต้องมีองค์ประกอบของเครือข่ายองค์กรชาวบ้าน องค์กรพัฒนาเอกชน ภาคประชาสังคม ด้วย และ ในกฎหมายการปกครองท้องถิ่น 1991 ยังได้ให้ภาคส่วนของกลุ่มคนชายขอบได้เข้ามาเป็นคณะกรรมการในการทำงานร่วมกับสภาท้องถิ่นด้วยอีกสามคน ในส่วนที่เรียกว่า Local sectoral representation (LSRs) กฎหมายได้กล่าวไว้ว่าจะต้องมีตัวแทน 3 คน ที่จะได้เข้ามาร่วมทำงานกับสภาท้องถิ่น (Council) โดยมาจาก 1) ตัวแทนกลุ่มผู้หญิง 2) ตัวแทนฝ่ายแรงงานและ3) ตัวแทนจากกลุ่มชายขอบ/ กลุ่มวัฒนธรรม (จาก Local Government Code 1991 ส่วนที่ 41-c) สิ่งที่ผู้เขียนได้หยิบยกเอาประเด็นการกระจายอำนาจในการปกครองท้องถิ่นของประเทศฟิลิปปินล์ ในบางแง่มุม มานำเสนอนั้นก็เพื่อที่จะเปรียบเทียบให้เห็นถึงแนวทางสองส่วน ด้วยกันคือ
ส่วนที่1. รากฐานของการต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งแนวทางการกระจายอำนาจมาจากการถูกกดขี่ การรวมศูนย์อำนาจอย่างเบ็ดเสร็จ การผูกขาดโครงสร้างทางการเมือง เศษฐกิจ ไว้เฉพาะกลุ่มตระกูล หรือจุดใดจุดหนึ่งในประเทศ ในขณะที่ประชาชนส่วนใหญ่ไม่ได้เข้าไปมีส่วนร่วมทั้งในการคิด วางแผน และรวมถึงช่องว่างในการพัฒนาในด้านต่างๆ
ส่วนที่2. การมุ่งเน้นแนวทางในการกระจายอำนาจลงไปสู่ในระดับท้องถิ่น ไม่ได้มุ่งเน้นการให้อำนาจที่โครงสร้างหน่วยการปกครองท้องถิ่นเอย่างเดียวเท่านั้นแต่ได้ให้อำนาจในทางกฎหมายกับองค์กรชาวบ้าน ภาคประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชนในการเข้าไปเป็นหุ้นส่วนภาคีในการพัฒนาในท้องถิ่น (Consortium) และเป็นกลไกในการคิด วางแผนในการพัฒนาท้องถิ่นร่วมกัน รวมถึงการอำนาจในการทำประชาวิจารณ์ในระดับท้องถิ่น การออกข้อบัญญัติท้องถิ่น (ซึ่งไม่ซับซ้อนเหมือนการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นในบ้านเรา)
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญปี 2550 ในบทเฉพาะกาล มาตราที่ 303 (5) จะได้บัญญัติไว้ถึงแนวทางในการปรับปรุงแก้ไขหรือจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่นขึ้นมาใหม่ว่า มาตราที ๓๐๓ ในวาระเริ่มแรก ให้คณะรัฐมนตรีที่เข้าบริหารราชการแผ่นดินภายหลังจากการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุง กฎหมายในเรื่องดังต่อไปนี้ ให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด
(๕) กฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่น กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น และกฎหมายอื่นตามหมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ภายในสองปีนับแต่วันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามมาตรา ๑๗๖ ในการนี้ จะจัดทำเป็นประมวลกฎหมายท้องถิ่นก็ได้ในกรณีที่ปรากฏว่ากฎหมายใดที่ตราขึ้นก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ มี เนื้อหาสาระเป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้แล้ว ให้ถือเป็นการยกเว้นที่จะไม่ต้องดำเนินการตามมาตรานี้อีก ซึ่งในความเป็นจริงก็จะเห็นได้ว่าถ้ามีกฎหมายลูกฉบับเก่าอยู่แล้วก็ไม่ต้องดำเนินการแก้ไข ให้ยกเว้นไป ดังนั้นการผลักดันการกระจายอำนาจ ภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี2550 ก็ดูเหมือนจะมีความตีบตันและมีอุปสรรคอย่างมากที่จะผลักดันให้ท้องถิ่นได้มีอิสระและชุมชนเข้าไปมีส่วนร่วม ถ้าหากไม่มีการปฎิรูปกฎหมายลูกที่ล้าหลังและกีดขวางการมีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่น ท้ายสุดนี้ ผู้เขียนเองและเพื่อนๆหลายคนที่ทำงานร่วมกันในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นขบวนการเคลื่อนไหวภาคประชาชนทั้งในระดับท้องถิ่นหรือในระดับสหพันธ์ กลไกเครือข่ายขององค์กรปกครองท้องถิ่น ก็ยังมีความเชื่อมั่นและมีความหวังต่อแนวทางในระดับท้องถิ่น ที่จะการสร้างกระบวนมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการท้องถิ่น ที่มิได้กระจุกตัวอยู่ที่โครงสร้างอำนาจหลักด้านเดียวคือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เท่านั้นแต่ต้องหมายรวมถึงโครงสร้างความสัมพันธ์ของท้องถิ่นในหลายๆส่วนด้วย เพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในเชิงนโยบาย แต่ความหวังและความเชื่อมั่น ดังที่กล่าวไปนั้น คงมิได้จำกัดและคาดหวังอยู่เพียงแค่จินตภาพ หรืออุคมคติในความฝันที่จะล่องลอยจากฟากฟ้าลงมาหาพวกเรา
แต่หากทว่าโจทย์การทำงานน่าจะเป็นเรื่องของความพยายามในการพัฒนากลไกการทำงานให้มีความแหลมคม การคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆในการพัฒนาศักยภาพผู้นำ องค์กรชาวบ้าน รวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เกิดเรียนรู้ การหนุนเสริมกระบวนการทำงาน การผลักดันในทางนโยบายที่มีพลังเชื่อมประสานในหลายๆระดับ ระบบฐานข้อมูลองค์ความรู้ที่พัฒนาอย่างต่อเนือง ก็น่าจะเป็นแรงขับเคลื่อนในการทลายกำแพงความคิดและการเปลี่ยนแปลงทิศทางในการกระจายอำนาจที่เปิดพื้นที่ให้มีความเป็นอิสระและพื้นที่การมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงในการบริหารจัดการท้องถิ่น ต่อไป
|
พิมพ์หน้านี้
