“ปราสาทพระวิหาร” กำลังเป็นประเด็นร้อนทางการเมืองทั้งในประเทศและระหว่างประเทศ  ที่รัฐบาลไทยและรัฐบาลกัมพูชา ต่างมีหน้าที่ต้องแสดงความชัดเจน และนำเสนอข้อมูลอย่างเปิดเผย  เพื่อความเข้าใจที่ถูกต้องของประชาชนทั้งสองประเทศ

ล่าสุดเมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม 2551 คณะรัฐมนตรีของไทยได้มีมติให้กระทรวงการต่างประเทศทำหนังสือระงับการใช้บังคับแถลงการณ์ร่วมการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลก ต่อทางการกัมพูชา ยูเนสโก และคณะกรรมการมรดกโลก หลังจากที่ศาลปกครองได้มีคำสั่ง เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2551 กำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราว ก่อนการพิพากษากรณีปราสาทพระวิหารในการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกโลกต่อองค์การยูเนสโก

เรื่องปราสาทพระวิหารนี้ ถือเป็นปัญหาใหญ่ที่รัฐบาลไทยและกัมพูชาในฐานะเพื่อนบ้านต้องหาทางออกที่เหมาะสม เพื่อความสัมพันธ์ที่ดีของทั้งสองประเทศ

จากความเห็นที่หลากหลายของฝ่ายไทย ทั้งรัฐบาล ฝ่ายค้าน ข้าราชการ ทหาร ตำรวจ นักวิชาการ สื่อมวลชน กลุ่มพันธมิตรฯ ประชาชน รวมทั้งความเห็นของศาลปกครอง ต่างมีมุมมองที่แตกต่างกัน

สุดท้ายแล้วก็ไม่แน่ใจเหมือนกันว่า เรื่องนี้จะจบลงอย่างไร

ผมในฐานะที่เป็นคนไทย ก็อดไม่ได้ที่จะขอร่วมแสดงความคิดเห็น แต่คงจำกัดได้เพียงเฉพาะมาตรา 190 ในรัฐธรรมนูญ ปี 2550 เนื่องจากได้ติดตามเรื่องเกี่ยวเนื่องกับมาตรานี้มาตลอด

ลำดับเหตุการณ์สำคัญ ที่อาจมีส่วนเกี่ยวข้องกับการพิจารณาว่าประเด็นปัญหาเรื่องปราสาทพระวิหารนี้ “เข้าข่ายมาตรา 190” หรือไม่...  มีดังนี้ คือ

1.  หากย้อนกลับไปเกือบ 2 ปีที่ผ่านมา ที่กัมพูชาเริ่มขอขึ้นทะเบียนประสาทพระวิหาร โดยที่ไทยและกัมพูชาได้เจรจาเรื่องการขึ้นทะเบียนนี้มาโดยตลอด

จนกระทั่งเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2550 ที่ประชุมคณะกรรมการมรดกโลก (World Heritage Committee) ครั้งที่ 31 ที่ประเทศนิวซีแลนด์ ได้จัดทำผลรายงานการประชุมตัดสินใจ (Decision Report) โดยบันทึกผลการหารือสองฝ่าย ระหว่างคณะผู้แทนฝ่ายไทยและฝ่ายกัมพูชาว่า ทั้งสองฝ่ายได้มีข้อตกลงร่วมกัน (full agreement) ที่จะรับรองปราสาทพระวิหารให้เป็นมรดกโลก อีกทั้งสองฝ่ายยังได้ตกลงให้ฝ่ายกัมพูชาเป็นผู้ยื่นขอจดทะเบียนปราสาทพระวิหารในการประชุมคณะกรรมการมรดกโลก ครั้งที่ 32 ณ ประเทศแคนาดา ในเดือนกรกฎาคม ที่จะถึงนี้ ด้วยการสนับสนุนอย่างจริงจัง(active support) จากฝ่ายไทย [Decisions Adopted at the 31st Session of the World Heritage Committee (Christchurch, 2007), UNESCO; WHC-07/31.COM/24 Paris, 31 July 2007; page 153-154]

2. เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2551 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของไทย แถลงผลการหารือร่วมระหว่างไทยกับกัมพูชา โดยกล่าวว่า

“กัมพูชายินดียอมรับการเปลี่ยนแปลงการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหาร โดยจะขอขึ้นทะเบียนเฉพาะตัวปราสาทเป็นมรดกโลก และการหารือระหว่างสองประเทศได้มีการบันทึกเป็นร่างแถลงการณ์ร่วม (Joint Communiqué) และแต่ละฝ่ายจะนำกลับไปหารือเพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐบาล”

จากนั้น ตามที่ปรากฎเป็นข่าว คือ คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้ความเห็นชอบแถลงการณ์ร่วมการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหาร เป็นมรดกโลก เมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2551 [มติชน วันที่ 24-25 พฤษภาคม 2551]

อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 190 ซึ่งได้กำหนดวิธีและขั้นตอนการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศไว้ชัดเจนว่า “การดำเนินการใดๆ ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับข้อตกลงสัญญาระหว่างประเทศ ก็สมควรที่จะปฏิบัติตามมาตรา 190 อย่างเคร่งครัด แม้จะเป็นเรื่องใหม่ที่ภาครัฐยังไม่มีความคุ้นเคยมากนัก และหลายครั้งเกิดความสับสนในการปฏิบัติก็ตาม”

เรื่องทำนองนี้ ในบางกรณีจะมีการกล่าวหาว่า พยายามหลีกเลี่ยงการใช้มาตรา 190 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง “ข้อตกลงที่ไม่ได้ระบุประเภทของสัญญา ที่มีนัยในเรื่องความผูกพันและข้อตกลงระหว่างประเทศอย่างชัดเจน”  เช่น  การแถลงการณ์ร่วม (Joint Communiqué) ปฏิญญา (Declaration) ข้อตกลง (Agreement) บันทึกข้อตกลง (MOU) การแลกเปลี่ยนพิธีสาร (Exchange of notes) เป็นต้น

หรือแม้แต่ข้อความที่ระบุไว้ว่า “คู่เจรจาสองฝ่ายได้บรรลุข้อตกลงกัน และได้บันทึกไว้เป็นมติที่ประชุม” เช่น รายงานการประชุมตัดสินใจ (Decision Report) รวมทั้งการแถลงการณ์ร่วม (Joint Communiqué) ดังที่ผมได้ยกตัวอย่างไปแล้วข้างต้น

เพราะถึงแม้ในกรณีนี้จะไม่ได้ระบุว่า มีการลงนามหรือไม่  ซึ่งโดยปกติแล้ว Decision Report กับ Joint Communiqué  จะไม่ลงนาม

ตรงนี้ก็อาจต้องพิจารณาต่อไปว่าเข้าข่ายมาตรา 190 หรือไม่

เมื่อเกิดปัญหาในการตีความว่า จะเป็นหนังสือสัญญาตามมาตรา 190 หรือไม่ สุดท้ายก็เสียเวลาไปเริ่มกระบวนการตรวจสอบใหม่ และหากพบว่าเข้าข่ายมาตรา 190 ข้อตกลงนั้นอาจเป็นโมฆะได้

กรณีหลังนี้ ก็ไม่น่าเป็นผลดีกับประเทศไทยเท่าไหร่นัก เช่นเดียวกับกรณีประสาทพระวิหาร หากดำเนินการตามมาตรา 190 ตั้งแต่ต้น ปัญหานี้คงไม่เกิดขึ้น เพราะทุกขั้นตอนต้องปฏิบัติตามที่ระบุไว้ในมาตรา 190 และยังต้องได้รับความเห็นชอบจากการประชุมร่วมรัฐสภา ซึ่งถือเป็นผู้แทนประชาชนอีกด้วย

ผมเคยแสดงความคิดเห็นต่อกรณีมาตรา 190 มาแล้ว เมื่อวันที่ 13 กันยายน 2550 ในเว็บไซด์ (www.parnpree.com) เพราะประเมินได้ว่า มาตรานี้อาจทำให้เกิดอุปสรรคในการเจรจาข้อตกลงระหว่างประเทศ และอาจมีผลต่อความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้ หากไม่วางแนวทางการปฏิบัติให้ชัดเจน

โดยเสนอว่า ควรให้ส่วนราชการได้มีการประชุมหารือกันว่า เรื่องประเภทใดบ้างที่เข้าข่ายมาตรา 190 และขั้นตอนในการปฏิบัติควรดำเนินการอย่างไร เพราะการมีคู่มือในเรื่องนี้ถือเป็นเรื่องสำคัญที่จะลดปัญหาในอนาคตได้

นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญได้กำหนดว่า ต้องมีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนอีกด้วย

ทว่ามาจนถึงขณะนี้ ก็ยังไม่แล้วเสร็จ

มาตรา 190 ในรัฐธรรมนูญปี 2550 หากดูผิวเผิน อาจไม่สำคัญมากนัก แต่ถ้าได้ศึกษาดูเนื้อหาในมาตรานี้ จะพบทั้งส่วนที่เป็นคุณ เช่น กรณีที่รัฐสภาต้องให้ความเห็นชอบกับหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ แต่ในขณะเดียวกันก็อาจเป็นโทษ หากปราศจากความชัดเจนในการปฏิบัติและดำเนินการ

กรณีปัญหาปราสาทพระวิหารนี้ คงได้บทเรียนรุนแรงพอที่จะทำให้ผู้เกี่ยวข้องภาครัฐตื่นขึ้นมา และให้ความสำคัญกับมาตรา 190 มากกว่านี้

หรือจะต้องรอผลการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญทุกกรณีไป

****************************
2 กรกฎาคม 2551