วันที่ อังคาร มีนาคม 2552

พิมพ์หน้านี้  |  ดูบล๊อกอื่นๆ ที่ OKnation

 

กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน: เหลียวหลังแลหน้า


กำนัน – ผู้ใหญ่บ้าน: เหลียวหลังแลหน้า

ข่าวการเรียกร้องขอเพิ่มค่าตอบแทนของกำนันผู้ใหญ่บ้าน และการสนองตอบของรัฐบาลโดยการพิจารณาอนุมัติของคณะรัฐมนตรีเป็นโจทย์ข้อหนึ่งในบรรดาการบ้านมากมายหลายข้อของรัฐบาล ในอดีต เสียงของกำนันผู้ใหญ่บ้านถือเป็นเสียงที่ทรงอิทธิพลในต่างจังหวัดในฐานะ “หัวคะแนน” ในการเลือกตั้ง โดยเฉพาะฤดูก่อนการเลือกตั้ง ผู้สมัครจากทุกพรรคการเมืองต่างถือเป็นสูตรสำเร็จที่ต้องพยายามทุกวิถีทางที่จะวิ่งเข้าไปหาและจูงใจให้สนับสนุนตนเองหรือพรรคของตนให้ได้ กำนันบางคนที่ฐานเสียงกว้างขวางก็ลงเล่นการเมืองเอง บางรายก็ประสบความสำเร็จในการเมืองระดับชาติ เช่นคุณสุเทพ เทือกสุบรรณ และคุณชัย ชิดชอบในวงการเมืองปัจจุบัน

การตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของกำนันผู้ใหญ่บ้านนับเป็นการดำเนินนโยบายเชิงรับ ซึ่งสอดคล้องกับมาตรการรับมือกับวิกฤติเศรษฐกิจผสมผสานกับแนวทางกึ่งประชานิยมที่รัฐบาลใช้อยู่ ประเด็นอยู่ที่ว่า รัฐบาลได้ประเมินสถานการณ์เป็นยุทธศาสตร์ระยะยาวว่าด้วยการปกครองท้องที่ของประเทศไว้อย่างไร?

 ทุกวันนี้ เนื่องจากมีพัฒนาการด้านการปกครองท้องถิ่นมาไกลแล้ว โดยเฉพาะในแง่ปริมาณ ทรัพยากร องค์การและบทบาท องค์การปกครองท้องถิ่นมีพื้นที่ทับซ้อนเขตท้องที่ทั้งหมด แม้แต่นักวิชาการก็ให้ความสนใจเขตและงานของท้องที่น้อยมาก เป็นไปได้ว่าเด็กรุ่นใหม่จำนวนมากอาจจะไม่รู้จักเลยว่า “ท้องที่” คืออะไร ?

กล่าวโดยสรุป โครงสร้างการบริหารราชการตามกฎหมายบริหารราชการแผ่นดินประกอบด้วยราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคและราชการส่วนท้องถิ่น ไม่มีส่วนท้องที่ อธิบายง่าย ๆ ยกตัวอย่างเปรียบเทียบกับการบริหารธุรกิจ  ราชการส่วนกลางเปรียบเหมือนสำนักงานใหญ่ คือกระทรวง/ทบวง/กรมทั้งหลาย ไม่สำคัญว่าจะตั้งอยู่ที่ใด ส่วนใหญ่อยู่ใน ก.ท.ม. บางแห่งอาจจะอยู่ต่างจังหวัดได้ ส่วนภูมิภาคเหมือนสำนักงานสาขา แต่จัดองค์การเชิงพื้นที่เป็นจังหวัด จังหวัดจำแนกเป็นอำเภอ การปกครองท้องที่คือพื้นที่ภายในอำเภอ แบ่งเชิงพื้นที่ออกเป็นตำบล แต่ละตำบลจำแนกโดยอาศัยเกณฑ์กึ่งชมชนกิ่งพื้นที่เป็นหมู่บ้าน สรุปว่า การปกครองท้องที่คือระดับตำบลหมู่บ้านนั่นเอง โดยมี “กำนัน”เป็นผู้ดูแลตำบลและ “ผู้ใหญ่บ้าน” เป็นผู้ดูแลหมู่บ้าน

กำนันและผู้ใหญ่บ้านไม่เป็นข้าราชการปกติ ปฏิบัติราชการแบบไม่เต็มเวลา (part-time basis) คือเป็นพลเรือนประกอบอาชีพได้เต็มที่ บทบาทในราชการบางเรื่องมีฐานะเป็น “เจ้าพนักงาน” และได้รับค่าตอบแทนเล็กน้อยเพื่อช่วยค่าใช้จ่ายในการช่วยเหลือราชการ สมัยทดลองแต่งตั้งครั้งแรกที่บางปะอิน กำนันได้ค่าตอบแทนจากส่วนชักของเงินค่านา ค่ากฎหมายตราสิน ค่าอายัด และค่าเหยียบย่ำ จำนวนเพียงเล็กน้อย

จะเห็นได้ว่าการปกครองท้องที่เป็นมรดกที่สืบทอดมาจากประเพณีหรือระบบการปกครองหัวเมืองของเมืองสยามมาแต่โบราณ

สยามสมัยเดิมปกครองโดยระบอบราชาธิปไตยแบบราชาธิราชหรือแบบจักรวรรดิ(empire) ดินแดนนอกราชธานีบางส่วนเป็นประเทศราช (tributary state) ส่วนที่เหลือเป็นหัวเมืองที่ระบบการปกครองพัฒนามาหลายครั้ง บ้างก็อาศัยเกณฑ์ตามระยะทางคมนาคมกับราชธานี เช่นเป็นหัวเมืองชั้นใน ชั้นนอก บ้างถือเกณฑ์ขนาดและความสำคัญทางยุทธศาสตร์ ซึ่งกำหนดฐานะของผู้ปกครอง เช่นเมืองลูกหลวง เมืองหลานหลวง เมืองเจ้าพระยามหานคร เป็นต้น การจัดระเบียบดูแลพื้นที่หรือชุมชนภายใต้อำนาจของแต่ละเมืองอาจจะแบ่งเป็นแขวง คุ้มหรือชุมชนที่เรียกชื่ออย่างอื่นขึ้นอยู่กับเจ้าเมือง ผู้กินเมืองหรือผู้รั้งเมืองที่แต่งตั้งมาจากส่วนกลาง ค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์ของผู้ปกครองหัวเมืองกันมาจากผลประโยชน์ที่ผู้ปกครองรับผิดชอบจัดเก็บรวบรวมนำส่งส่วนกลางในรูปของกำลังคนระบบไพร่ ส่วยหรือการเรียกเก็บประโยชน์เชิงภาษีในรูปสิ่งของ (in kind) ส่วนประเทศราชก็มีความสัมพันธ์หลักในรูปของการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง การส่งบรรณาการ (tributes) และการส่งกองทัพช่วยเหลือกันยามศึกสงคราม ก่อนการปฏิรูปครั้งใหญ่ในรัชกาลที่ 5 แห่งรัตนโกสินทร์ อำนาจปกครองหัวเมืองแบ่งอยู่ในความรับผิดชอบของส่วนราชการระดับชาติ 3 ส่วนได้แก่สมุหกลาโหม (ตราคชสีห์) ดูแลหัวเมืองฝ่ายใต้ สมุหนายก (ตราราชสีห์) ดูแลหัวเมืองฝ่ายเหนือ และฝ่ายคลัง (ตราบัวแก้ว) ดูแลหัวเมืองชายฝั่งทะเล

ไล่เลี่ยกับการปฏิรูปการบริหารราชการครั้งใหญ่ในรัชกาลที่ 5 เมื่อปี 2435 การปฏิรูปการปกครองท้องที่เกิดขึ้นในฐานะส่วนหนึ่งของการปฏิรูปราชการส่วนภูมิภาคซึ่งครอบคลุมตั้งแต่ระดับมณฑลเทศาภิบาลลงไปจนถึงระดับตำบลหมู่บ้าน สำหรับระดับตำบลหมู่บ้านได้มีโครงการทดลอง (pilot project) แต่งตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้านครั้งแรกที่บางปะอิน พระนครศรีอยุธยา และกรมพระยาดำรง ฯ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยได้มอบหมายให้ข้าราชการตำแหน่งหลวงเทศาจิตรวิจารณ์ (เส็ง วิรยศิริ ภายหลังดำรงตำแหน่งพระสฤษดิ์พจนกร และ พระยามหาอำมาตยาธิบดี) เดินทางไปศึกษาดูงานระบบการปกครองท้องที่ของอังกฤษที่ปฏิบัติอยู่ในพม่าและมลายูซึ่งเป็นอาณานิคม ผลจากรายงานการศึกษาครั้งนั้น จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติการปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440) ขึ้น ครั้นมาถึงรัชกาลที่ 6 ก็ได้ตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 ขึ้นแทน และใช้บังคับมาถึงปัจจุบัน

กล่าวได้ว่า การปฏิรูประบบราชการครั้งนั้นเป็นการเริ่มสถาปนาระบบราชการ (public bureaucracy) ขึ้นในราชอาณาจักร ราชการไทยสมัยจตุสดมภ์ และการปกครองหัวเมืองระบบ “กินเมือง” ก่อนหน้านั้นไม่มีองค์การ ออฟฟิศ ข้าราชการ งบประมาณ ระบบจ่ายค่าตอบแทน ทรัพยากรวัสดุครุภัณฑ์ ฯลฯ ไม่มีส่วนราชการในส่วนภูมิภาค เจ้านายในส่วนกลางและเจ้าเมืองตามหัวเมืองต้องบริหารงานในบ้านหรือใน “จวน” “ศาลากลาง” คืออาคาร"ศาลา"จริง ๆ ที่เจ้าเมืองสร้างขึ้นเพื่อรับรองชาวบ้านภายในหรือภายนอกบริเวณจวน สถาบันหรือตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านเกิดขึ้นในยุคนั้น มีบทบาทและความสำคัญยิ่งยวดในฐานะรูปธรรมของระบบราชการที่สัมผัสกับประชาชน เป็นแขน ขาหรือกลไกในยามที่ยังไม่มีส่วนราชการอื่นใดในหัวเมือง ไม่ว่าจะเป็นราชการส่วนภูมิภาคหรือส่วนท้องถิ่น “ท้องที่” คือผู้บำบัดทุกข์บำรุงสุข เป็นที่พึ่งแห่งเดียวของประชาชน กระทรวงมหาดไทยในสมัยกรมพระยาดำรง ฯ ก็เป็นองค์การแบบ hybrid ที่ประมวลบริการนานาประเภทไว้ เช่น กรมตำรวจ กรมป่าไม้  กรมโลหกิจ กรมสรรพากรนอกและกรมพยาบาล ฉะนั้น กลไกในระดับท้องที่เช่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านหรือแพทย์ประจำตำบล จึงมีงานล้นมือในฐานะผู้ให้บริการและเป็นสื่อเชื่อมต่อระหว่างราชการกับชาวบ้าน

เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีการเลือกตั้งทั่วไปเกิดขึ้น กำนันผู้ใหญ่บ้านก็มีบทบาทและความสำคัญใหม่ในฐานะ “ผู้นำชุมชน” หรือ “หัวคะแนน” ผู้มีอิทธิพลที่สามารถกำหนดหรือชี้นำผลการเลือกตั้งได้ ฉะนั้น ยามใกล้ฤดูกาลเลือกตั้ง ดูเหมือนถนนทุกสายจะมุ่งไปสู่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน

อย่างไรก็ดี เมื่อมีพัฒนาการในการบริหารราชการแผ่นดิน มีสาขาของราชการส่วนกลางกระจัดกระจายอยู่ตามต่างจังหวัด มีรัฐวิสาหกิจให้บริการด้านต่าง ๆ มีส่วนราชการส่วนภูมิภาคซึ่งเป็นตัวแทนของส่วนกลางไปประจำอยู่ทุกจังหวัด อำเภอ และหลายหน่วยลงไปถึงตำบลหมู่บ้าน มีบุคลากรประเภท para-bureaucratic เช่น ผ.ส.ส. หรือ อ.ส.ม. ประจำอยู่ทั่วไปในจุดที่ใกล้ชิดกับชาวบ้าน ยิ่งกว่านั้น มีหน่วยการปกครองท้องถิ่นเกิดขึ้นนับหมื่นหน่วย มีเขตหรือพื้นที่ปฏิบัติการทับซ้อนกับพื้นที่ปฏิบัติการของราชการส่วนภูมิภาคเต็มพื้นที่อีกระดับหนึ่ง

มีบทบัญญัติแสดงเจตนารมณ์ไว้นานแล้วในกฎหมายปกครองท้องถิ่นระบุว่า เมื่อพื้นที่ส่วนใดมีความเจริญและยกฐานะเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่น โดยเฉพาะในรูปเทศบาล ให้ยกเลิกระบบการปกครองท้องที่หรือบุคลากรผู้ดำรงตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ในเขตพื้นที่นั้น ขณะนี้มีบุคลากรในระบบการปกครองท้องที่ (กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน) ทั้งหญิงชายจำนวนกว่า 260,000 คน ตำแหน่งหลักคือกำนันมีเกือบ 7,000 คน ผู้ใหญ่บ้านกว่า 68,000 คน ถ้ายุบเลิกตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้าน ตำแหน่งอื่น ๆ ก็คงเลิกตามไปโดยปริยาย แต่โดยพฤตินัย ความสำคัญของบทบาทการเมืองทำให้ฝ่ายการเมืองแทบทุกยุคสมัยไม่กล้า enforce เจตนารมณ์เรื่องนี้ (คงมีตัวอย่างให้ดูเฉพาะในเขต กทม. เท่านั้น) ในทางตรงกันข้าม กลับมีการกำหนดมาตรการเพื่อยืดอายุหรือเสริมความเข้มแข้งของกำนันผู้ใหญ่บ้านขึ้นมาอีก แม้ในรัฐบาลสมัย ค.ม.ช. และรัฐบาลยุคหลัง ค.ม.ช. สำหรับเจตนารมณ์ดั้งเดิมให้ยกเลิกการปกครองท้องที่ในเขตเทศบาลนับว่ามีน้ำหนักและพอเข้าใจได้ เพราะการกำหนดเขตเทศบาลอาศัยเกณฑ์ของชุมชน เศรษฐกิจ/สังคมของท้องถิ่น จำนวนและความหนาแน่นของประชาชน เขตเทศบาลส่วนใหญ่จึงมีบริเวณไม่กว้างขวางนักและมีประชากรหนาแน่น บทบาทของกำนันผู้ใหญ่บ้านอาจไม่จำเป็นมากนัก แตกต่างจากเขตองค์การบริหารส่วนตำบลจำนวนกว่า 6,000 แห่งที่จัดตั้งขึ้นโดยอาศัยเขตตำบลตาม พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่เป็นเกณฑ์ จึงกว้างขวางกว่าเทศบาลโดยเฉลี่ย และมีชุมชนหนาแน่นและเขตเจริญทางเศรษฐกิจจำกัดกว่าเทศบาล ในกรณีนี้ คงจำเป็นต้องใช้บริการของกำนันผู้ใหญ่บ้านต่อไป

ฉะนั้น นอกเหนือจากการเพิ่มค่าตอบแทนแก่กำนันผู้ใหญ่บ้าน รัฐบาลคงต้องมีการศึกษาทบทวนบทบาทของกำนันผู้ใหญ่บ้านควบคู่กันไป อาจจะอาศัยบริการของสถาบันพระปกเกล้าทำการวิจัยเชิงประจักษ์เรื่องนี้ก็ได้ ฝ่ายผู้ดำรงตำแหน่งกำนันผู้ใหญ่บ้านเองก็อาจจะตระหนักในสัจจธรรมเหมือนรุ่นพี่ ๆ จำนวนมากว่า การเปลี่ยนเข็มมาสมัครเข้าดำรงตำแหน่งการเมืองท้องถิ่นรูปต่าง ๆ ซึ่งกระจายอยู่เต็มทุกตำบล มีโอกาสดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาท้องถิ่น นายก อบต. นายกเทศมนตรี ส.ส. หรือแม้แต่เป้นรัฐมนตรี เป็นภารกิจและบทบาทที่น่าสนใจเมื่อเทียบกับการปกครองท้องที่ในยุคร่วมสมัย  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

โดย ปฐม_มณีโรจน์

 

กลับไปที่ www.oknation.net