รถไฟฟ้าไทยกับการพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชน

Thai Rail Transit and Transit Oriented Development

โดย ผศ.ดร.สญชัย ลบแย้ม  (กดลิ้งก์ อ่านประวัติผู้เขียน โดยย่อ)

(12 ส.ค. 57)

บทนำ

จาก 15 ปีที่ผ่านมา นับแต่มีการเปิดให้บริการระบบขนส่งมวลชนรถไฟฟ้าสายแรก (ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ หรือ BTS เริ่มให้บริการเมื่อปี 2542) ประเทศไทยยังไม่มีการดำเนินการพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชน หรือ Transit oriented development (TOD) อย่างจริงจังแต่อย่างใด การออกแบบก่อสร้างระบบขนส่งมวลชนทางรางขาดการวางแผนที่ครอบคลุมถึงการพัฒนาเมืองที่ส่งเสริมการเดินทางด้วยระบบขนส่งมวลชน การพยากรณ์ด้านการขนส่งและจราจร (transport modeling) บ่อยครั้งละเว้นปัจจัยที่สำคัญด้านการใช้ประโยชน์ที่ดิน (land use) เช่น ปัจจัยด้าน urban form หรือ urban design ที่ส่งเสริมให้เกิดการเดินทางด้วยระบบขนส่งมวลชน และเอื้อต่อการเดินทางของคนที่ด้อยโอกาสซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ ได้แก่ เด็ก สตรี คนชรา และคนพิการ ตลอดจนผู้ใช้การเดินทางแบบไม่ใช้เครื่องยนต์ (Non-motorized transport mode - NMT) เช่น คนเดินเท้า และคนขี่จักรยาน การวางแผนและออกแบบโครงการระบบขนส่งมวลชนทางรางส่วนใหญ่จึงดำเนินไปแบบมิติเดียวคือด้านการจราจรและขนส่ง โดยขาดการพิจารณาด้านการผังเมืองควบคู่กันไป ขาดการให้ความสำคัญต่อมูลค่าผลกระทบเชิงสังคม (social external cost) การศึกษาโครงการส่วนใหญ่คาดหวังว่าผู้โดยสารจะมาใช้บริการระบบฯ เอง (เนติวุฒิ ชุมเพ็ชร, 2556; สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร, 2553; สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร & การรถไฟแห่งประเทศไทย, 2552) ซึ่งงานวิจัยจำนวนมากชี้ว่าความเชื่อดังกล่าวไม่เป็นจริงแต่อย่างใด (Center for Transit-Oriented Development, 2010; Portland Bureau of Transportation, 2009)

ในปัจจุบัน มีระบบขนส่งมวลชนรถไฟฟ้าในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑลที่เปิดให้บริการแล้ว (ภาพที่ 1) มีดังนี้

          -โครงการรถไฟฟ้าเฉลิมพระเกียรติ 6 รอบ พระชนมพรรษา หรือ Bangkok Transit System (BTS) มีระยะทางรวม 36.90 กิโลเมตร ประกอบด้วย 34 สถานี เริ่มเปิดให้บริการเมื่อ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2542

          -โครงการรถไฟฟ้าฟ้ามหานคร สายเฉลิมรัชมงคล หรือ Mass Rapid Transit (MRT) มีระยะทางรวม 20 กิโลเมตร มี 18 สถานี เริ่มให้บริการเมื่อปี พ.ศ. 2547

          -โครงการระบบขนส่งมวลชนทางรถไฟเชื่อมต่อท่าอากาศยานสุวรรณภูมิและสถานีโดยสารอากาศยานในเมือง หรือ   Airport Rail Link and City Air Terminal project (ARL-CAT) เป็นโครงการที่ประกอบไปด้วยระบบขนส่งมวลชนรถไฟฟ้า 2 สาย คือ สายปรกติ (City Line) และสายด่วน (Express Line) มีจำนวน 8 สถานี ระยะทางรวม 28.60 กิโลเมตร เปิดให้บริการอย่างสมบูรณ์แบบ เมื่อปี พ.ศ. 2553

ภาพที่ 1 โครงการระบบขนส่งมวลชนทางรางรถไฟฟ้าในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑล

ที่มา: บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน), 2557

ปริมาณผู้โดยสารและการวางแผนการพัฒนา

          หลังจากโครงการ ARL-CAT เปิดให้บริการเต็มรูปแบบเมื่อเดือนสิงหาคม 2553 ตลอด 4 ปีที่ผ่านมา จำนวนผู้โดยสาร (Ridership) จาก 2 สาย (City Line และ Express Line) รวมกันอยู่ที่ประมาณ 30,000 คนต่อวัน (บริษัท รถไฟฟ้า ร.ฟ.ท. จำกัด, 2557) เทียบกับที่คาดการณ์ไว้มากกว่า 50,000 คนต่อวัน (สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร & การรถไฟแห่งประเทศไทย, 2552) ขณะที่ขบวนสายด่วนมีจำนวนผู้โดยสารจริงต่ำกว่า 1,000 คนต่อวัน เมื่อเทียบกับที่ประมาณไว้ 2,000 คนต่อวัน จึงเห็นได้ว่าจำนวนผู้โดยสารรวมต่ำกว่าเป้าหมายถึงร้อยละ 40 ทั้งนี้ หากพิจารณารายสถานีตามหลักการและเกณฑ์การพัฒนาพื้นที่แบบ TOD แล้ว พบว่าการวางแผนและออกแบบหลายสถานีไม่มีความเหมาะสม (จำนวนมากกว่าร้อยละ 50 ของสถานีทั้งหมด) เป็นการวางแผนและออกแบบแบบแยกเดี่ยว (stand-alone type) ขาดการบูรณาการกับการใช้ที่ดินตามเกณฑ์ TOD โดยหลายสถานีตั้งอยู่กลางพื้นที่ที่มีความหนาแน่นน้อย ขาดการพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีแบบกระชับ หนาแน่น และผสมผสาน มีการเข้าถึงที่ไม่สะดวก (ถนนและทางเดิน) จึงอาจส่งผลต่อปริมาณผู้โดยสารที่ลดลงกว่าการคาดการณ์ ตัวอย่างเช่น สถานีลาดกระบัง สถานีบ้านทับช้าง สถานีหัวหมาก และสถานีมักกะสัน (ภาพที่ 2 ถึงภาพที่ 4) เทียบกับตัวอย่างที่ดีอย่างในประเทศญี่ปุ่น ที่ใช้หลักการพัฒนาพื้นที่แบบ TOD มายาวนาน (ภาพที่ 5 และภาพที่ 6)

ภาพที่ 2 สถานี ARL บ้านทับช้าง (บน) และสถานี ARL มักกะสัน (ล่าง)

ภาพที่ 3 สถานี ARL หัวหมาก (บน) และสถานี ARL ลาดกระบัง (ล่าง)

ภาพที่ 4 สถานี BTS กรุงธนบุรี (บน) และสถานี MRT บางซื่อ (ล่าง)

ภาพที่ 5 สถานีรถไฟ Nagasaki (บน) และสถานีรถไฟ Kyoto Rail (ล่าง)

ภาพที่ 6 สถานีรถไฟ Sapporo (บน) และสถานี Tokuyama (ล่าง)

หลักการและเกณฑ์การพัฒนาพื้นที่แบบ TOD

Transit oriented development (TOD) อ้างอิงถึงการพัฒนาพื้นที่เชิงเข้มข้น โดยเฉพาะการพัฒนาศูนย์กลางที่อยู่อาศัยและพาณิชยกรรมบริเวณสถานีขนส่งมวลชน (transit station) หรือโดยรอบเส้นทางระบบขนส่งมวลชน (transit corridor) เน้นการออกแบบการเข้าถึงระบบขนส่งมวลชนอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคำนึงถึงการเดินทางแบบไม่ใช้เครื่องยนต์ (NMT) โดยเฉพาะการเดินเท้า (walk mode) ในรัศมี 400-800 เมตร จากสถานีขนส่งมวลชน และการใช้มาตราการอื่น ๆ ที่ส่งเสริมการเดินทางด้วยระบบขนส่งมวลชน  TOD ในสาขาการขนส่งนับเป็นยุทธศาสตร์หนึ่งสำหรับการจัดการอุปสงค์หรือพฤติกรรมในการเดินทาง (Transportation demand management - TDM) (Center for Transit-Oriented Development, 2010; Litman, 2014; Victoria Transport Policy Institute, 2014) การพัฒนาพื้นที่แบบ TOD มีหลักการที่สำคัญ 4 ประการ ได้แก่

1.   ปรับปรุงทางเลือกในการเดินทาง (Transport options)

2.   เพิ่มหรือลดแรงจูงใจ (Incentives or Disincentives)

3.   การจัดการด้านการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Land use management)

4.   ปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงนโยบายและโครงการที่เกี่ยวข้อง (Policies and Programs)

            โดยทั่วไป การออกแบบโครงการ TOD จะออกแบบกลุ่มอาคารหนาแน่นสูง หรือการใช้ที่ดินแบบหนาแน่นสูงและหลากหลาย (highly-dense and mixed land use) เช่น ศูนย์การพาณิชยกรรม สถาบันราชการ หรืออาคารพักอาศัย บริเวณชั้นในหรือล้อมรอบสถานีระบบขนส่งมวลชน โดยความหนาแน่นจะจางลงเมื่อพัฒนาออกจากศูนย์กลางออกไป อนึ่ง รัศมีการสัญจรควรอยู่ภายในระยะเดินเท้า (walking distance) ประมาณไม่เกิน 800 เมตร จากศูนย์กลางการพัฒนาหรือสถานี ทั้งนี้ การออกแบบควรพิจารณาตามเกณฑ์ต่าง ๆ 5 ข้อ ดังนี้

1.    รูปแบบการพัฒนาควรคำนึงถึงรูปแบบการเดินทางแบบ NMT ได้แก่ การเดิน และขี่จักรยาน

2.    ถนนควรมีความต่อเนื่อง (connectivity) และการชะลอความเร็ว (traffic calming) เพื่อลดระยะปลายทางและชลอความเร็วรถ

3.    ออกแบบการใช้ที่ดินอย่างหลากหลาย ประกอบด้วยแหล่งกิจกรรมที่สำคัญต่อกิจกรรมการดำรงชีพ เช่น ที่ทำงาน สถานศึกษา ร้านค้า ที่พักอาศัย และสถาบันราชการ

4.    มีการจัดการควบคุมการจัดหาที่จอดรถ (parking management) โดยการกำหนดราคาค่าจอดที่สะท้อนความเป็นจริงเชิงเศรษฐศาสตร์ หรือเปลี่ยนแปลงกฎหมายว่าด้วยการกำหนดจำนวนที่จอดรถขั้นต่ำ ให้มีความสอดคล้องตามการพัฒนาพื้นที่แบบ TOD ที่เน้นการใช้ระบบขนส่งมวลชน และลดบทบาทการเดินทางด้วยรถยนต์ส่วนบุคคล

5.    ออกแบบสถานีจอดรถขนส่งมวลชน (transit station) หรือที่หยุดรถ (transit stop) ให้มีความสะดวก สบาย และปลอดภัย เช่น มีทางเดินเข้าถึงสถานีที่กว้างขวางได้มาตรฐาน มีที่กันแดดฝน มีป้ายสัญญลักษณ์ที่จำเป็นสำหรับคนเดินทาง มีมุมขายเครื่องดื่มหรือสิ่งพิมพ์ ห้องน้ำ และมีไฟส่องสว่างที่เพียงพอ เป็นต้น

อนึ่ง ยังอาจมีความเข้าใจที่สับสนระหว่างการพัฒนาพื้นที่ติดระบบขนส่งมวลชน (Transit adjacent Development - TAD) และการพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชน (TOD) ซึ่งการพัฒนาทั้งสองแบบมีความแตกต่างกันสิ้นเชิง TAD เน้นการพัฒนาโครงการอสังหาริมทรัพย์ติดระบบขนส่งมวลชน (ติดสถานีหรือราง) ไม่เน้นการพัฒนาแบบส่งเสริมรูปแบบการเดินทางที่หลากหลาย ยังคงมุ่งเน้นการเดินทางด้วยรถยนต์เป็นหลัก และขาดการใช้ที่ดินอย่างหลากหลาย (Mixed uses) โดยมากมีความหนาแน่นที่ต่ำกว่า TOD (Renne, 2009)

บทสรุป

              การพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชน หรือ Transit oriented development (TOD) นับเป็นยุทธศาสตร์หนึ่งของ Transport demand management ในการบรรเทาปัญหาด้านการจราจรและขนส่งอย่างมีประสิทธิภาพ และจัดการที่ต้นเหตุคือพฤติกรรมการเดินทางของคน โดยอาศัยองค์ประกอบด้านการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Land use) ประกอบการพัฒนาและออกแบบพื้นที่เมืองหรือชุมชนบริเวณโดยรอบสถานี มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อส่งเสริมการเดินทางด้วยระบบขนส่งมวลชน และระบบทางเลือกอื่นนอกจากรถยนต์ เป็นการสร้างโอกาสในการเดินทางแก่คนส่วนใหญ่ของสังคม (รวมถึงคนด้อยโอกาส) โดยสร้างผลลัพธ์ (outcome) ที่นำไปสู่การเพิ่มปริมาณผู้โดยสารให้แก่ระบบขนส่งมวลชน สร้างชุมชนที่ลดการพึ่งพาพลังงานเชื้อเพลิงและลดมลพิษทางอากาศจากการใช้รถยนต์ที่มากเกิน ลดการเติบโตเมืองอย่างไร้ทิศทาง (Urban sprawl) ส่งเสริมชุมชนให้เป็นชุมชนแห่งสุขภาวะ (Healthy communities) ที่ประชากรมีทางเลือกในการเดินทางและดีต่อสุขภาพของตน เช่น การเดิน และขี่จักรยาน

รายการอ้างอิง

เนติวุฒิ ชุมเพ็ชร. (2556). ความพึงพอใจของผู้ใช้บริการรถไฟฟ้าเชื่อมท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ. Unpublished บทคัดย่อ, มหาวิทยาลัยเกษมบัณฑิต, กรุงเทพมหานคร.

บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน). (2557). ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ (BTS).   สือบค้นเมื่อ 8 สิงหาคม 2557, from www.bts.co.th

บริษัท รถไฟฟ้า ร.ฟ.ท. จำกัด. (2557). Airport Rail Link.   สืบค้นเมื่อ 28 พฤษภาคม 2557, from http://www.srtet.co.th

สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร. (2553). การบริหารจัดการโครงการระบบขนส่งมวลชนทางรางและการจัดการระหว่างการก่อสร้าง (รายงานความก้าวหน้า). กรุงเทพมหานคร.

สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร, & การรถไฟแห่งประเทศไทย. (2552). งานออกแบบรายละเอียดโครงการระบบขนส่งทางรถไฟเชื่อมท่าอากาศยานกรุงเทพ-ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ (รายงานออกแบบฉบับสุดท้าย). กรุงเทพมหานคร.

Center for Transit-Oriented Development. (2010). Performance-Based Transit-Oriented Development Typology Guidebook: Center for Transit-Oriented Development.

Litman, T. (2014). Land Use Impacts on Transport: How Land Use Factors Affect Travel Behavior. Victoria Transport Policy Institute.

Portland Bureau of Transportation. (2009). Portland Streetcar System Concept Plan: A Framework for Future Corridor Planning and Alternatives Analysis. Portland: The City of Portland Oregon.

Renne, J. (2009). From transit-adjacent to transit-oriented development. Local Environment, 14(1), 1-15.

Victoria Transport Policy Institute. (2014, June 10, 2014). Transit-Oriented Development: Using Public Transit to Create More Accessible and livable Neighborhoods. www.vtpi.org/tdm/tdm45.htm

อ้างอิง บทความ

http://tatp.or.th/planning/todtrt.html

http://smartgrowthasia.com/planning/todtrt.html

ท่านใดสนใจ แนวความคิด Smarth Growth (การวางผังเมืองพัฒนาเมืองอย่างยั่งยืนตามแนวทางการเติบโตอย่างชาญฉลาด) เข้าไป กด like fanpage กับอาจารย์ได้ตามลิ้งก์ Facebook นี้ครับ http://www.facebook.com/smartgrowththailand

อ่านเนื้อเรื่อง “ย้อนหลัง” ลิ้งก์ตามที่อยู่ด้านล่างนี้ (เพื่อจะได้รับทราบข้อมูล “ผังเมือง” ในระดับโลก เค้าไปถึงไหนกันแล้ว http://www.oknation.net/blog/smartgrowth